C A R T A D E L M E S
25 de MARZO de 2004
ANALISIS GENERAL DE LA NORMATIVA TRIBUTARIA
Al analizar los componentes para una depuración de la normativa primaria sobre los impuestos de administración tributaria descentralizada y de excepción y sus posibles efectos económicos, actualmente bajo estudio, encontramos los siguientes fenómenos generales:
1.- Deuda y estructura tributaria:
1.1.- Después de un sorprendente repunte en el 2001, el PIB estaría creciendo a un excelente ritmo, hasta alcanzar los US$ 28.960 millones como expectativa para el presente año, con un nivel per cápita de US$ 2,240. Paralelamente, la deuda pública externa se desacelera y se estanca en torno a los US$ 11.300 millones a partir del año 2000.
1.2.- Un dato curioso y preocupante es el relacionado con el acelerado ascenso de la deuda externa del sector privado, pues en solo tres años se habría duplicado su saldo, pasando de US$ 2.229 millones en el año 2000, a US$ 5.264 millones en el 2003. Si se tratara de registros contables de transferencias intraempresariales se atenuaría el impacto del riesgo de desestabilización causado por unas cifras tan elevadas.
1.3.- Una muestra del panorama estructural del régimen tributario ecuatoriano es la siguiente: los impuestos indirectos (IVA e ICE) representan más de los 2/3 (68.4%) de los US$ 2.975 millones recaudados por el SRI en el año 2003. El 25.5% corresponde al tributo directo sobre los réditos. Tan solo el 1.8% sobre el patrimonio vehicular. El SRI no presenta cifras de otros tributos que están bajo su jurisdicción.
2.- Primer problema de CAUSA-EFECTO: Cuando se avance con la investigación solicitada, se podrá sustentar con cifras la afirmación de que la insuficiencia de ingresos fiscales conduce al casi crónico déficit fiscal, cuya cobertura ha sido históricamente realizada por dos vías: deuda y tributos.
3.- Segundo problema de CAUSA-EFECTO. En el marco del derecho positivo referente a la normativa primaria, la frondosidad e inseguridad jurídica en el campo tributario proviene de 3 causas convergentes:
3.1.- Excesiva cantidad de leyes: 82 leyes para los 35 impuestos que nos ocupan. De ellas, 27 se ocupan del impuesto sobre la renta global, 18 del IVA, 14 del ICE, 8 del impuesto sobre las operaciones financieras, 7 del impuesto sobre las operaciones de crédito en moneda nacional.
3.2.- Consecuencia de ello es la gran cantidad de reformas que esas 82 leyes introducen al articulado pertinente: un total de 341 reformas para los 35 impuestos, de las cuales 180 afectan al impuesto sobre la renta, 65 al IVA, 34 al ICE.
3.3.- Una tercera causa es la dispersión de la administración tributaria, pues para los 35 impuestos se contemplan 8 administradores distintos, incluso uno privado que recaudaría su propio gravamen.
4.- Tercer problema de CAUSA-EFECTO. Consustancial al prurito reformatorio es la inestabilidad de la carga tributaria, que, en los últimos 14 años, desde 1989, se ha modificado 24 veces, de las cuales la mitad en solo 3 años (1999, 2000 y 2001). El impuesto sobre la renta ha sido el más vapuleado: 12 variaciones, incluida una supresión del tributo y una restitución del mismo. El ICE ha experimentado 6 cambios en su pliego tarifario.
5.- Al dar una visión de conjunto sobre tributación internacional, en América Latina y en los países de la Comunidad Andina de Naciones. De ello resulta lo siguiente:
5.1.- Predomina la tributación indirecta (IVA, principalmente).
5.2.- Dentro de la CAN, Ecuador es el país con mayor eficiencia en las recaudaciones del IVA.
5.3.- México estaría a la cabeza de los países latinoamericanos con baja eficiencia recaudatoria.
5.4.- Debería estimularse inversión productiva, aumentar el universo de contribuyentes, aumentar las recaudaciones, frenar la economía informal, replantear la tributación sobre la propiedad y armonizar las políticas tributarias entre los bloques de integración económica.
6.- De las entrevistas con actores sectoriales, se pueden remarcar algunos puntos fundamentales:
6.1.- La política tributaria debería basarse en el respeto a los mandatos constitucionales, propender al equilibrio fiscal, estimular el desarrollo económico, impulsar al sector productivo y tender hacia la justicia social.
6.2.- Es imperativo armonizar la gestión de los distintos órganos de la administración tributaria.
6.3.- Conviene simplificar y racionalizar la frondosa y caótica estructura tributaria actual, a fin de convertirla en una más sólida y consistente, basada, de ser posible, en no más de 4 grandes tipos de impuestos de amplia base de cobertura, aplicación y rentabilidad fiscal.
6.4.- La política tributaria debe basarse en una legislación primaria estable, liviana, clara, coherente y actualizada.
6.5.- No hay régimen tributario que funcione adecuadamente si no se demuestra al contribuyente que es bueno pagar impuestos, porque el hacerlo beneficia a todos.
Dr. Eugenio Jaramillo
CONSULTOR ASOCIADO
LEXIS S.A.