C A R T A D E L M E S
28 de Diciembre de 2006
GESTION DE LA FUNCION LEGISLATIVA DURANTE EL AÑO 2006
EVALUACIÓN POSITIVA:
Todo mérito merece ser resaltado, mas aún cuando este se refiere a una función del Estado como la Legislativa que cuenta en nuestro país con una percepción ciudadana tan desfavorable.
En esta evaluación me permito elogiar la labor desarrollada por los equipos informático, técnico, administrativo y jurídico del Congreso Nacional que han logrado en muy pocos meses concretar su portal en Internet www.Congreso.gov.ec, convirtiéndolo en el 2.006 en uno de los sitios Web de mayor cantidad de contenido y calidad de información, de entre los portales de las funciones legislativas de América. Lexis felicita a todos los funcionarios que intervinieron en el proyecto por la forma tan profesional de asumir los retos tecnológicos.
Desde luego cabe resaltar que el Congreso Nacional es uno de los pocos organismos estatales que está cumpliendo con la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con su Reglamento y con las normas de conectividad, gobierno electrónico y portales Web del Sector Público ecuatoriano.
Este progreso tecnológico sin lugar a dudas es una clara muestra del deseo de rendición de cuentas de los funcionarios y empleados del Congreso Nacional.
El presidente del Congreso se ha esmerado por recuperar el tiempo perdido y ha conseguido mejorar el trabajo legislativo, es mucho mas notorio su liderazgo y el resultado final desde el recambio realizado por la principalización de los diputados alternos, una vez que los principales participaban en las elecciones. El trabajo del pleno especialmente, en los últimos meses del año, es digno de encomio y por ende la labor de conducción del presidente Lucero.
EVALUACIÓN NEGATIVA:
Sin embargo el esfuerzo realizado por el Presidente del Congreso y por los Legisladores, el balance final de este año, de este período legislativo y del Congreso en la nueva era democrática 1980 – 2006, sigue con profundas deficiencias.
1. Cuadro comparativo: Tratamos de medir la efectividad y la eficiencia cuantitativa del Congreso Nacional, mas que de la Institución de la labor de los Diputados y Diputadas, el lapso de tiempo corresponde al 1 de enero del 2006 y se extiende al 15 de Diciembre del presente año.
Nos parece importante comparar los resultados con el inicio del nuevo período democrático en Ecuador es decir con el trabajo realizado por los Diputados Nacionales y Provinciales de la Cámara de Representantes de 1.980. También hay una comparación con el trabajo realizado por los Diputados de Chile en el período 2005, escogimos ese año porque el 2006 trabajaron mucho más y la diferencia sería mas profunda.
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EFECTIVIDAD CONGRESO NACIONAL ECUADOR 2006
http://www3.Congreso.gov.ec/proleg/publico/busqueda.asp
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EFECTIVIDAD CÁMARA DE REPRESENTANTES ECUADOR 1980
Investigación realizada en la base de datos de Lexis
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EFECTIVIDAD CAMARA DE DIPUTADOS CHILE
http://www.camara.cl/estadist/resumen_05.pdf
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De 404 proyectos presentados, se trataron en primer debate 152, con una efectividad de 37.6% Sin embargo, aún esta efectividad desaparecería si tomamos en cuenta que existen 1.780 proyectos presentados desde el año 1.998 que aún no han sido tramitados.
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Presentaron 156 proyectos de ley, se trataron en primer debate 75 y de ellos fueron aprobados 45. La efectividad de ese período legislativo fue de 48%.
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Ingresaron 292 proyectos de Ley y fueron tratados en primer debate 280, con una efectividad del 95,8%
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De los 404 proyectos presentados en este año, culminaron su trámite y se convirtieron en ley 64, es decir, el 15.8% de efectividad final.
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De los 156 proyectos presentados en ese año, culminaron su trámite y se convirtieron en ley 34, es decir, el 22% de efectividad final.
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De los 292 proyectos de Ley fueron publicados 131, se convirtió en Ley, con una efectividad final de 45%
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Trabajaron continuamente por 11 meses en el año, tuvieron 128 sesiones, más de 560 horas. Son 100 diputados y tienen un promedio de asistencia por sesión de 80% diputados.
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Se reunieron por 60 días, en 138 sesiones y trabajaron aproximadamente 320 horas con un promedio de asistencia de 90%. Fueron 12 nacionales y 57 provinciales, en total 69 diputados.
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En 108 sesiones han trabajado 298 horas. Son 120 diputados y tienen un promedio de asistencia por sesión de 88% de diputados
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La efectividad en adecuar el ordenamiento jurídico, derogar normas obsoletas o inaplicables, es de 0%, tras comparar su trabajo con los 8.653 cuerpos normativos que se encuentran vigentes y que tienen carácter de LEY
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La efectividad en adecuar el ordenamiento jurídico, derogar normas obsoletas o inaplicables, fue de 0% a pesar de las 4 leyes derogatorias expresas, aprobadas y publicadas
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Presentaron 179 proyectos de Acuerdos y fueron tratados 154, con una efectividad del 86%
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Presupuesto anual US $ 66.121.528 millones de dólares.
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Presupuesto anual US $ 3.702.880 millones de dólares
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Presupuesto anual US $ 57.599.327 millones de dólares
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La elaboración y el trámite de cada ley publicada en RO le costó al país US $1.574.322. |
La elaboración y el trámite de cada ley publicada en RO le costó
al país US $108.908 |
La elaboración y el trámite de cada ley publicada le costó a
Chile US $439.684 |
2. Iniciativa Legislativa: No todos los proyectos de ley aprobados y tratados por el legislativo fueron producto de la iniciativa del Congreso, varios de ellos los envió el ejecutivo, si bien esta es la mejor muestra de la cooperación entre las funciones del Estado, también es necesario reconocer que como colegislador el ejecutivo cumple una labor importante. Como se demuestra en el listado siguiente, entre las más importantes leyes aprobadas por el Congreso, se encuentran justamente las enviadas por la función ejecutiva.
Entre los proyectos que remitió Alfredo Palacio y que ya están en vigencia, se encuentran las siguientes leyes, http://www.presidencia.gov.ec/noticias.asp?noid=7930:
1) Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.
2) Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Judicial como del Código de Procedimiento Penal.
3) Ley de Creación de Estímulos Tributarios para la Inversión Productiva, Generación de Empleo, Prestación de Servicios y Producción de Bienes de Prioritaria Necesidad.
4) Ley de Burós de la Información Crediticia.
5) Ley Orgánica de Reconocimiento del Déficit Tarifario y Fomento de la Inversión en el Sector Eléctrico.
6) Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos.
7) Ley de creación del Fondo Ecuatoriano de Inversión en los sectores estratégicos energéticos e hidrocarburíferos FEISEH.
Entre los proyectos de ley que el Ejecutivo ha remitido al Congreso y que se encuentran en estudio, se encuentran los siguientes.
http://www.presidencia.gov.ec/noticias.asp?noid=7930 :
1) Ley Orgánica del Banco del Afiliado.
2) Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social e Incentivos para el Afiliado.
3) Ley Reformatoria al Código Penal para fortalecer el régimen punitivo en relación al delito de coyotaje o tráfico ilegal de personas.
4) Ley Orgánica de Equidad y Ética en la Participación Electoral.
5) Ley Orgánica de Reformatoria a la Ley Orgánica de Elecciones y a la Ley Orgánica de Partidos Políticos.
6) Ley Orgánica de Consultas Populares y Revocatoria de Mandato.
7) Proyecto de Ley Reforma Constitucional sobre la Asamblea Nacional Constituyente y Tribunal Supremo Electoral.
8) Ley Orgánica del Sistema Ecuatoriano de Calidad.
9) Ley Reformatoria a la Ley de Caminos.
10) Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas.
11) Ley de Personal de las Fuerzas Armadas.
12) Ley contra la financiación del terrorismo.
13) Ley Reformatoria al Condigo Penal y Código de Procedimiento Penal.
14) Ley reformatoria a la Ley de Seguridad Social.
15) Ley Orgánica de Administración y Control de los Espacios Acuáticos.
16) Ley Orgánica del Sistema Autonómico.
17) Ley Reformatoria al Artículo 89 de la Codificación de la Ley de Régimen Tributario Interno.
3. Limpieza de la normativa primaria obsoleta o inaplicable: Sería injusto decir que la culpa del descalabro de la estructura política del Estado, es del Congreso actual, esta es compartida por todas las funciones del Estado, por los partidos políticos y desde luego por los mismos ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, las cifras nos dicen claramente que este Congreso al igual que los anteriores desde 1.979 han interpuesto intereses diferentes a los de la nación, lo cual ha dado como resultado ineficiencia legislativa en reflejar una estructura jurídica sólida y sobre todo evolutiva a los cambios sociales, realidades comerciales y adelantos tecnológicos.
El total de normativa primaria “formalmente” vigente en Ecuador es de 8.653, esa normativa no incluye los convenios internacionales, solamente las Codificaciones, Leyes, Decretos Ley, Decretos Ley De Emergencia Y Decreto Supremos. El trabajo de limpieza legislativa de esta “telaraña legal” como obligación de los Diputados debería iniciar por estudiar y derogar si fuere del caso 3.681 normas que si bien están formalmente vigentes, virtualmente han perdido su vigencia por ser inaplicables, esta cifra significaría derogar (desregular o limpiar) el 42.5% de la legislación primaria ecuatoriana, con lo cual las leyes vigentes serían aproximadamente 4.972.
En 27 años de democracia el Congreso Nacional se ha reunido y producido 11.387 actas de sesiones, de ellas podemos resumir que fueron presentados 7.266 proyectos de Ley, 1.882 fueron conocidos en primer debate, con una efectividad del 26% y 1.212 fueron publicados como ley de la República en el Registro Oficial con un 16% de efectividad final.
Como muestra de la falta de cuidado de la Legislatura respecto al estatus de la normativa legal vigente, podemos citar entre muchos ejemplo este referente a la Asamblea Nacional Constituyente: La institución Asamblea Nacional Constituyente está tan arraigada en la cultura y tradición jurídica ecuatoriana, que aún hoy, diciembre de 2.006, se encuentra vigente la Ley expedida mediante Decreto Legislativo innumerado publicado en el Registro Oficial 277 de fecha 20 de diciembre de 1.967 que contiene el siguiente texto mandatario:
“Que las Leyes, Decretos y Resoluciones, dictados y aprobados por la H. Asamblea Nacional Constituyente surten efecto mientras no lo deroguen o modifiquen el Poder Legislativo de acuerdo con la Ley”.
Texto que nos demuestra que esta figura de Asamblea o Convención Nacional Constituyente es consustancial a la historia ecuatoriana, pues, de las 18 constituciones que han regido la vida del Ecuador, 17 han sido dictadas por sendas Convenciones o Asambleas Nacionales Constituyentes, y si bien la Constitución de 1.979 fue redactada por una Comisión designada por el gobierno militar, sin embargo su codificación y reforma mas importante fue realizada en 1.998 por la Asamblea Nacional Constituyente de Sangolquí, por lo tanto, es un hecho que en todas las Constituciones del Ecuador ha intervenido una Asamblea Nacional Constituyente.
4. TRABAJO DEL CONGRESO NACIONAL DEL ECUADOR EN LOS 26 AÑOS DE DEMOCRACIA: Inaugurado el mas reciente período democrático en el país y con una nueva Constitución, cuyo texto fue aprobado por la ciudadanía en referéndum universal, de 15 de enero de 1.978, se inicia su labor la Función Legislativa, la misma que ininterrumpidamente a funcionado por 26 años.
En 1.980 el Congreso Nacional ofreció al país revisar los Decretos Supremos emitidos por gobiernos no elegidos democráticamente (dictaduras), para que esas leyes fueran derogadas o si fuese del caso reformarlas y adaptarlas a la nueva Constitución aprobada. Han pasado 26 años y el Congreso no ha podido cumplir su ofrecimiento de constitucionalizar la normativa primaria, en este punto de su historia el Ecuador se encuentra regido por 3.341 Leyes expedidas por la Función Legislativa democráticamente elegida y por 5.312 Decretos Supremos (leyes) provenientes de gobiernos no democráticos, dictados bajo preceptos constitucionales y sociales que han perdido vigencia.
El Congreso le debe al país reglas de juego claras y actuales, pero sobre todo normativa que se fundamente en criterios democráticos.
La Asamblea Nacional Constituyente de Sangolquí reformó la Constitución Política, convirtiendo la parte dogmática en una de las mas progresistas del mundo, sin embargo, no ha tenido una vida jurídica real porque la principal labor del Congreso Nacional cual fuera la de propender a la aplicabilidad de la normativa constitucional, a través de estudiar 8.653 normas primarias vigentes (leyes), codificándolas, reformándolas, sustituyéndolas o derogándolas, no lo hizo, lo cual, a su vez impidió que el ejecutivo hiciera lo mismo con las decenas de miles de normas secundarias vigentes.
En los ocho años de vigencia de las reformas constitucionales del 98, el Congreso ha producido 2.200 proyectos de ley, pero se concretaron solamente 388 leyes, de las cuales solamente 59 leyes (7 por año) crean nueva normativa que adapta la evolución social, económica y tecnológica al ordenamiento jurídico, pero con un altísimo costo al Presupuesto General del Estado, la productividad del Congreso Nacional en los últimos 8 años ha sido una de las mas bajas de la historia del país.
El avance real de la sociedad sobrepasó con creces el trabajo legislativo, la labor de los Congresistas mas bien estuvo orientada a producir normas con disposiciones coyunturales que resuelven problemas o reflejan intereses gremiales, corporativos o provinciales, o que crean nuevos cantones o nuevas universidades o condonan intereses o deudas para con las entidades financieras públicas, en 26 años de vigencia democrática, el Congreso no logró crear el marco legal para un verdadero cambio estructural del país.
En estos últimos ocho años el Congreso Nacional no solamente incumplió su principal función, la de legislar, también generó caos jurídico al aprobar normativa carente de técnica legislativa; de estudios de impacto y costo social, político y económico; de organicidad es decir procurar que la legislación sea un todo orgánico y no normativas independientes y contradictorias entre si; pero sobre todo carentes de realidad, el Congreso no pudo plasmar en todas las normas positivas el sentimiento social. Tampoco cumplió a cabalidad (con eficiencia y oportunidad) la función de fiscalización y peor aún la de designación de autoridades de control.
Pero talvez lo que mas preocupó a la ciudadanía es la ineficiencia parlamentaria para cumplir disposiciones perentorias dadas por la Constitución aprobada en 1998, por poner un solo ejemplo de otros muchos, citaremos la Disposición Transitoria Cuadragésima Tercera: “Hasta que se dicte la ley correspondiente, el Registro Oficial con su personal, bienes y presupuesto, pasará a depender del Tribunal Constitucional. El Congreso Nacional, en el plazo de un año, expedirá la ley que establezca la autonomía del Registro Oficial.”
Un claro ejemplo del problema que causa este incumplimiento del Congreso Nacional es la resolución respecto a la cesación de funciones del Presidente Gutiérrez, esta resolución no fue publicada en ningún número del Registro Oficial hasta el día de hoy, no se sabe si porque el Congreso se olvidó, porque no quiso publicarla o porque no pudo, si el Registro Oficial fuese independiente, seguramente estaría velando porque las decisiones trascendentales fueren publicadas. El Congreso al no publicar la Resolución en referencia en el único medio de publicación oficial del Estado Ecuatoriano (de acuerdo a la Constitución y al Código Civil), crea un vació jurídico, pues si la historia revisa el Registro Oficial encontrará un decreto ejecutivo por medio del cual se auto posesiona el actual presidente, sin un solo antecedente democrático y jurídico del porque se cambió al Presidente electo.
Desde luego que la responsabilidad no solo recae en la Función Legislativa, el Asambleísta de 1.998 previó los problemas legislativos y repartió la responsabilidad de legislar con el Ejecutivo, función del Estado que tampoco ha cumplido a cabalidad con el mandato constitucional, Transitorias Vigésima Cuarta., de la Constitución vigente: “Si el Congreso Nacional no expidiere las leyes que prevé esta Constitución en el plazo en ella fijado, el Presidente de la República enviará al Congreso los correspondientes proyectos de ley que seguirán el trámite de aquellos calificados como de urgencia económica.”
5. Reformas Constitucionales: Desde el 11 de agosto de 1998 en que entró a regir la actual Constitución, en el Congreso Nacional se han presentado mas de 100 proyectos de reforma a la Constitución Política, sin embargo sobreponiendo intereses políticos a los intereses nacionales, ninguno de esos proyectos fue tramitado, estudiado, debatido y aprobado. El Congreso le debe al país las tan anheladas reformas constitucionales, muchos diputados y diputadas han presentado sus proyectos, sin embargo toda intención se estrella en el pleno, la verdadera muralla que detiene el trabajo legislativo, no es la labor de los diputados, pues ellos cumplieron presentando sus proyectos, la muralla es el Pleno del Congreso, momento en el cual pesan mas las decisiones políticas partidistas que los deseos individuales de los legisladores, deseos de cambio y mejora para el país.
6. Atomización: Mucho se habla de la atomización del Congreso como causa principal para que los partidos políticos no se ponga de acuerdo para cumplir con la Constitución y la Ley, sin embargo cabe recordar que el Congreso de 1.980 a pesar de que solamente eran 69 diputados, ellos representaban a 12 partidos políticos mas los desafiliados del período, hoy tenemos 100 diputados que representan en el Congreso a 12 partidos políticos mas los independientes. Comparado con el Congreso chileno vemos que efectivamente existe mayor atomización, pues allí son 120 diputados que representan a 7 partidos políticos más independientes.
Dr. Marco Albuja
DIRECTOR