C A R T A D E L M E S
29 de Agosto de 2007
EL SISTEMA LEGAL ECUATORIANO ES UN CAOS
En declaraciones a la prensa del Presidente de la República aparece la afirmación de que el sistema legal ecuatoriano es un caos. Trataremos de demostrar que es verdad un caos, a base de los siguientes hechos, tomados un poco al azar:
Ø La Disposición Transitoria 16 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, Ley 52, Registro Oficial Suplemento 439 del 12 de mayo de 1994 (hoy codificada), dispone textualmente: “Los reglamentos de carácter general expedidos por la Superintendencia de Bancos vigentes a la promulgación de esta Ley, se aplicarán en todo lo que no se oponga a la presente Ley hasta que la Superintendencia expida las normas de aplicación que le faculta la Ley, dentro del plazo de seis meses”.
Los reglamentos son conocidos con el nombre de Resoluciones de la Superintendencia de Bancos, y la Superintendencia ejerció esta atribución mediante Resolución 45, Registro Oficial 254, del 10 de febrero de 1998, cuatro años más tarde de la vigencia de la Ley, mediante la Codificación de las Resoluciones. En ella se recogieron la mayoría de las dictadas anteriormente, a excepción de noventa y cinco Resoluciones dictadas a partir del 22 de enero de 1953, sobre las cuales no se pronunció respecto a su aplicabilidad, de lo que se concluye, de acuerdo a la Transitoria, que 95 Resoluciones quedaron vigentes en todo lo que no se oponga a la Ley de 1994.
Sin embargo, en Informe DNJ-DAL 2002-1587, del 11 de octubre de 2002, la Asesoría Jurídica de la Superintendencia afirma que fueron tácitamente derogadas al no ser recogidas en la Codificación, contradiciendo el mandato legal de la Transitoria, sin fundamentar su opinión, dando el efecto contrario de lo ordenado por la Ley. Las 95 Resoluciones siguen campantes en el sistema legal y nadie sabe si son aplicables o no creando un caos en el sistema financiero.
Ø El Art. 212 de la Constitución Política dispone que “la Contraloría General del Estado tendrá potestad exclusiva para determinar responsabilidades civiles culposas.”
Esta potestad constitucional está reglamentada por el Art. 52 de la Ley Orgánica de la Contraloría, Ley 73 Registro Oficial Suplemento 595 del 12 de junio de 2002, en estos términos: “La responsabilidad civil culposa nace de una acción u omisión culposa aunque no intencional de un servidor público, sin tomar aquellas cautelas, precautelas o precauciones necesarias para evitar resultados perjudiciales directos o indirectos a los bienes y recursos públicos.- La responsabilidad civil culposa genera una obligación jurídica indemnizatoria del perjuicio económico ocasionado a las instituciones del Estado que nace sin convención, proveniente de un hecho o acto culpable del servidor público, cometido sin intención de dañar, que se regula por las normas del cuasidelito del Código Civil. La Contraloría debe probar que la emisión del acto o hecho administrativo fueron producto de acciones que denoten impericia, imprudencia, imprevisión, improvisación, impreparación o negligencia.”
Se trata de una relación de causalidad armada así: causa: culpa; efecto: perjuicio; consecuencia: responsabilidad civil indemnizatoria o cuasidelito. Sin embargo del mandato constitucional y legal, en la misma Ley Orgánica de la Contraloría en los Arts. 31, numeral 6), y 53, numeral 1), aparece la palabra glosa, que significa la observación Contralora a la cuenta presentada por un rindente (hoy inexistente).
La potestad de determinar responsabilidades civiles culposas constituye el ejercicio de actos administrativos reglados, para la demostración del cuasidelito. La potestad de formular glosas constituye el uso de facultades discrecionales, porque la observación a la cuenta queda a discreción de la Contraloría y sus funcionarios.
La negativa de la Contraloría para determinar responsabilidades civiles culposas, y exclusivamente formular glosas, ha llevado a un caos legal a los glosados y a la administración de justicia.
Da la impresión, por las declaraciones a los medios de comunicación colectiva del flamante Contralor, que goza con el ejercicio de funciones discrecionales para declarar montos glosas al sector público, sin notificar al indiciado, por millones de Dólares, irrespetando el derecho a la defensa.
Ø La Parroquia El Pan, en el cantón Gualaceo, fue creada por Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial 1231, del 3 de octubre de 1900 y continúa en vigencia a pesar de que por Ley 181, Registro Oficial 996, del 10 de agosto de 1992 fue creado el cantón El Pan.
En igual inconsistencia legal se encuentran las parroquias La Libertad, Eloy Alfaro, Flavio Alfaro, Enrique Baquerizo Moreno, Huambo, Sucúa, El Tambo, Arajuno, Yacuambi, Valencia, Santo Domingo de los Colorados, Pindal, Balsas, Orellana, El Chaco, Simón Bolívar, Marcabelí, Las Lajas, Logroño, Palestina, La Maná, El Empalme, Cumandá, Carlos Julio Arosemena Tola, San Juan Bosco, Lomas de Sargentillo, Huaquillas, Las Naves, Yantzaza, El Triunfo, La Troncal, Mocha, Tisaleo, Buena Fe, La Joya de los Sachas, Shushufindi, Paquisha, Caluma, Puerto Quito y El Pangui; a pesar de hoy en día constituir cantones, cada una, por leyes singulares.
Sin embargo, la legislación parroquial sigue vigente.
Ø La Ley de Colonias Militares en el Oriente, dictada por Decreto Legislativo 2, Registro Oficial 1363, del 8 de octubre de 1910, se encuentra en vigencia, a pesar de que la Ley de Tierras Baldías y Colonización, Decreto Supremo 2172, Registro Oficial 342 del 28 de septiembre de 1964, regula la misma materia.
Ø La Ley de Instrucción Militar Obligatoria, dictada por Decreto Legislativo 1, Registro Oficial 325, del 15 de octubre de 1921, continúa vigente a pesar de que por Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial 956, del 8 de noviembre de 1943, se dicta la Ley de Instrucción Militar Obligatoria para Establecimientos de Educación, regulando la misma materia.
Ø Por Decreto Supremo 382, Registro Oficial 498 del 26 de mayo de 1937, se Reglamenta las Licencias de Pesca en Galápagos, reglamento que continúa vigente a pesar de que la Ley Orgánica de Régimen Especial para la Conservación y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Galápagos, Ley 67, Registro Oficial 278 del 18 de marzo de 1998 regula la misma materia.
Ø La Ley de Control y Ejercicio de Servicios Aeronáuticos, dictada por Decreto Supremo 404, Registro Oficial 172, del 25 de mayo de 1938, está vigente a pesar de que por Decreto Supremo 2662, Registro Oficial 629, del 14 de julio de 1978 se dicta el Código Aeronáutico, regulando la misma materia.
Ø La Ley de Seguro de Cesantía Militar, dictada por Decreto Legislativo s/n, Registro Oficial 76, del 2 de diciembre de 1948 está vigente, a pesar de que por Decretos Supremos 15 y 16, Registro Oficial 157, del 18 de enero de 1964, se dictan las Leyes de Cesantía Militar para Tropa y para Oficiales de las Fuerzas Armadas, regulando la misma materia.
Ø La Ley de Creación de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, dictada por Decreto Legislativo 1, Registro Oficial 973, del 26 de noviembre de 1951, está vigente a pesar de la Ley de La Empresa de Ferrocarriles del Estado, dictada por Decreto Supremo 183, Registro Oficial 34, del 7 de agosto de 1970, que regula la misma materia.
Ø La Ley de la Junta Planificación y Coordinación Económica, dictada por Decreto Ley de Emergencia 19, Registro Oficial 527, del 29 de mayo de 1964, Junta que por la Constitución de 1978 se convirtió en el CONADE, y el CONADE desapareció con la Constitución de 1998. Sin embargo está vigente.
Ø La Ley de Parcelación de Fundos de la Asistencia Social, dictada por Decreto Ley de Emergencia 15, Registro Oficial 861 del 6 de julio de 1959, continúa en vigencia a pesar de que fue suprimida la Asistencia Social por Decreto Supremo 232, Registro Oficial 48 de 25 de abril de 1972.
Ø La Ley de Arrendamiento de Terrenos Destinados al Cultivo de Arroz que aparece de la Codificación 4, Registro Oficial Suplemento 356 del 6 de noviembre de 1961, aparece vigente a pesar de que los terrenos ocupados por los arrendatarios fueron expropiados en su beneficio por Decreto Supremo 1001, Registro Oficial 124 del 18 de diciembre de 1970.
Ø La Ley Constitutiva de la Superintendencia de Piladoras, dictada por Decreto Supremo 128, Registro Oficial 163 del 25 de enero de 1964, continúa vigente a pesar de que la Superintendencia de Piladoras fue suprimida por Decreto Supremo 667, Registro Oficial 92 del 4 de noviembre de 1970.
Ø La Ley del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, dictada por Decreto Supremo 1551, Registro Oficial 158 del 17 de noviembre de 1966, continúa en vigencia, a pesar de que por Decreto Ejecutivo 2224, Registro Oficial Suplemento 558 del 28 de octubre de 1994, fue suprimido el INERHI.
Ø El Reglamento de Contratación de Campañas Fitosanitarias de Banano por el Ministerio de Agricultura, dictado por Decreto Supremo 1314, Registro Oficial 468, del 9 de enero de 1974, continúa vigente, a pesar de que por Decreto Ejecutivo 2778, Registro Oficial 657, del 2 de abril de 1987, se deja en libertad a los productores bananeros para contratar el tratamiento fitosanitario de sus plantaciones, quebrando, con ello, el monopolio del MAG.
Ø El Decreto Supremo 507, Registro Oficial 557 del 21 de mayo de 1974, contiene las normas de Aplicación de la Ley de Reforma Agraria en Zonas y Regiones, continuando vigente, a pesar de que dicha Ley fue derogada por Ley 54, Registro Oficial Suplemento 461 del 14 de junio de 1994.
Ø La Ley de la Empresa Nacional de Almacenamiento y Comercialización de Productos Agropecuarios y Agroindustriales, y la Ley de la Empresa nacional de Productos Vitales, dictadas por Decreto Supremo 1683, Registro Oficial 397 del 9 de agosto de 1977, continúan vigentes a pesar de haber sido suprimida la ENAC, por Decreto Ejecutivo 967, Registro Oficial 223 del 26 de diciembre de 1997, y ENPROVIT del Decreto Ejecutivo197, Registro Oficial 47 del 15 de octubre de 1998.
Ø El Reglamento a la Ley de Educación Física, Deportes y Recreación, dictado por Acuerdo Ministerial 5753, Registro Oficial 863, del 28 de junio de 1979, reglamenta la Ley dictada por Decreto Supremo 2347, Registro Oficial 556, del 31 de marzo de 1978, reglamento vigente a pesar de que reglamenta a una Ley derogada por Ley 7, Registro Oficial 79, del 10 de agosto de 2005.
Ø La Ley del Sistema de Ciencia y Tecnología, dictada por Decreto Supremo 3811, Registro Oficial 9, del 23 de agosto de 1979, continúa vigente, a pesar de que el CONACYT fue suprimido por Decreto Ejecutivo 1603, Registro Oficial 413, del 5 de abril de 1994.
Ø La Ley del Fondo Nacional de Saneamiento Ambiental y de Forestación y Reforestación, dictada por Ley 182, Registro Oficial 805, del 10 de agosto de 1987, encarga al Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias la administración del Fondo; sin embargo el IEOS fue suprimido como tal por Decreto Ejecutivo 1218, Registro Oficial 317 del 16 de noviembre de 1993.
Ø El Reglamento a la Ley de TAME, reglamenta la Ley 104, Registro Oficial 506, del 23 de agosto de 1990, y continúa vigente a pesar de que la Ley 104 fue derogada por Ley 77, Registro Oficial 644, del 28 de agosto de 2002.
Ø La Ley del Instituto Forestal y de Areas Naturales y de Vida Silvestre, dictada por Ley 8, Registro Oficial 27, del 16 de septiembre de 1992 continúa vigente, a pesar de que por Decreto Ejecutivo 505, Registro Oficial 118, del 16 de septiembre de 1992, el INEFAN es fusionado al Ministerio del Ambiente.
Ø La Ley Orgánica de Servicio y Civil y Carrera Administrativa, dictada por Codificación 8, Registro Oficial 16, del 12 de mayo de 2005, dispone, en el Art. 101, que las remuneraciones son de aplicación obligatoria en todas las instituciones del sector público identificadas en el Art. 118 de la Constitución Política, entre las cuales se encuentran: Petroecuador, Superintendencias, Contraloría, Banco Central y varias mas que tienen atribución, en sus leyes orgánicas, de dictar sus propios sistemas de remuneración, atribución que se encuentra reformada por la Ley citada.
Sin embargo, tales instituciones autónomas continúan con sus propias escalas de remuneraciones, cohonestadas, supuestamente, por un informe de la Procuraduría General del Estado, beneficiaria del sistema.
La individualización que precede constituye solo una parte mínima de un universo legal de inconsistencias legales – más de 10.000 – que alimentan y forman parte del caos del Sistema Legal Ecuatoriano, como lo ha reconocido el Presidente de la República.
En proyectos de ley presentados a la Legislatura por la Comisión de Codificación para derogar toda la normativa inconsistente, los Legisladores han afirmado que ya se encuentran derogada, sin fundamentar su afirmación, y, con este argumento, han ordenado el archivo de los proyectos.
Algo es urgente hacer, aunque sea por el CONESUP, quien deberá contar con la identificación de las inconsistencias y con un financiamiento para el estudio, ponderación y análisis, mediante contratos con un equipo de profesionales especializados.
Dr. Luis Hidalgo López
GERENTE GENERAL
LEXIS S.A.