¿Cuál es la diferencia entre caducidad y prescripción? La solución está a solo una pregunta de distancia…

1. ¿De dónde viene el problema? 

Jamás me lo explicaron así y pensé que debía compartirlo contigo. 

Ayer fuimos con el Agustín Jr. al veterinario para sus vacunas y admito que, al ser sábado por la tarde, me dio un poco de pereza (finalmente fuimos) y para mí pensé ¿Qué pasa si no le pongo hoy (fecha límite) las vacunas? - El efecto de la vacuna anterior caduca, así de simple, pierde vigencia y no hay nada que yo pueda hacer para evitarlo (música dramática). En efecto, aun cuando yo le ponga la nueva vacuna, el periodo de la anterior va a caducar, pues, mi acción no importa al plazo de un año que duran. ¡Eureka! 

En cambio, la prescripción no se va a producir si yo realizo la acción que la ley me exige para reclamar mi derecho, por ejemplo, presentar una demanda. 

Aunque ambas figuras se relacionan con la pérdida de potestades o de derechos en razón del tiempo, lo complejo es que no existe una naturaleza jurídica en cada uno de estos plazos (caducidad o prescripción) para establecerles características definitorias en su origen y posterior a ellos agruparlos en una u otra categoría. No, más bien estas características propias se dan una vez que el proceso de categorización está realizado. 

Sería más interesante y menos confuso si con certeza dijésemos este plazo no se puede interrumpir por lo tanto es de caducidad, pero no, lo que decimos es, este plazo es de caducidad y por tanto no se puede interrumpir. Parece lo mismo, pero no lo es, y no solo semánticamente, sino fenomenológicamente (o en sus efectos). 

2. Una pregunta clave para distinguirlas y su utilidad

Así, como en tantas, disyuntivas jurídicas (infracción o delito) la relación de prescripción y caducidad no puede sino surgir de la respuesta: ¿Qué quiere el legislador que sea? y lo definirá según, si: ¿Queremos que dicho plazo se pueda interrumpir por una acción del titular del derecho o no? Si la respuesta es sí entonces será de prescripción y si es no, será de caducidad. 

Pero la cosa se complica cuando este querer del legislador tiene que -por seguridad jurídica- obedecer a un patrón, para el cual se debe antes plantear otra pregunta: ¿Cuándo el legislador debe querer que dicho plazo se interrumpa y cuando no? 

Creo que, para acuñar a la caducidad como una institución propia del Derecho Administrativo, se la debe relacionar con la sustancia de esta rama que es la protección del interés general, por tanto, queremos (o deberíamos querer) que lo que afecta al orden público no se pueda interrumpir, y por caso, sería el ejercicio de las potestades (contralora, determinadora, sancionadora, etc.) ¿Por qué? Porque la potestad a diferencia del derecho subjetivo, no crea una relación jurídica con un destinatario, pues es objetiva, todos están sujetos a ella pero nadie de forma directa y para algunos puede ser inocua, si nunca se ven intervenidos por su ejercicio (por ejemplo, si nunca soy sancionado por la administración pública) pero su existencia no depende de eso, ella existe por el derecho objetivo, es objetiva entonces y dado ese carácter: no hay algo a disposición del titular de la potestad que logre esa interrupción, y por tanto el plazo debe ser de caducidad.

Por otro lado, cuando nos referimos a derechos subjetivos estamos frente a relaciones jurídicas puntuales y por tanto, la frustración de dicho derecho -teóricamente hablando- afecta al orden privado de la administración, y no al orden público. Por ejemplo, la sanción administrativa una vez establecida es un derecho para la administración y una obligación para el sancionado, es decir, el ejercicio de la potestad creó una relación jurídica (derecho-obligación): por lo tanto el abandono de ese derecho afecta -teóricamente hablando- a su titular, y por tanto el plazo debe ser de prescripción, ya que su ejercicio (por caso el inicio del cobro) hará que el plazo se interrumpa.

3. Y entonces, el plazo para intentar la demanda contencioso-administrativa ¿Es caducidad o prescripción?

Pero ya se hacia donde van tus dudas, y tienen que ver con el famoso plazo de caducidad para presentar la demanda contencioso-administrativa. Bajo el análisis que he realizado, la impugnación de los actos administrativos es un asunto de orden privado y de hecho muy privado porque afecta a un particular, mientras que la estabilidad del acto (teóricamente hablando) nos beneficia a la colectividad ya que la administración pública está al servicio de la mayoría.  

Suelo decirles a mis estudiantes que no pueden crear algo si en la mitad del camino se limitan por lo que ya existe, porque la pregunta no solo debe ser ¿Si estoy equivocado? Si no, ¿Si los demás están equivocados? Y no es pedantería, sino humildad y justicia, pues si he de reconocer socráticamente que no sé nada, también siguiendo a Descartes, he de dudar de todo para llegar a la razón.

La única razón por la que la doctrina y jurisprudencia ecuatoriana han llegado a decir que el plazo del artículo 307 del COGEP es un plazo de caducidad y no de prescripción, no tiene que ver con el aspecto esencial y diferenciador de estas dos figuras (su interrupción), sino más bien con un aspecto satelital que -en mi parecer- resulta irrelevante y ha sido consecuencia de la importación (sin adaptación) del Derecho Civil al Derecho Administrativo. 

Pues solo repetimos que al igual que en el Derecho Civil, la prescripción solo se declara a petición de parte y la caducidad sí debe ser declarada de oficio. El problema es que ese mantra se ha calado tanto en nuestro Derecho Administrativo que además nos lleva a decir cosas como que el legislador se equivocó y groseramente cambiamos – con jurisprudencia – el tenor expreso de la ley. 

Secundo las palabras de Juan Pablo Aguilar¹ cuando dice que se trata de un problema terminológico, pues bien podríamos mantener que se trata de una prescripción con cierta regla distinta a la que se maneja en el Derecho Civil, y es que pueda ser declarada de oficio. Pero, además, me gustaría agregar la razón -que me parece suficiente- para señalar que los jueces deban declarar de oficio la pérdida de su competencia en razón del tiempo para conocer las demandas en contra de los actos, hechos o contratos administrativos, sea que le llamemos prescripción o caducidad, pues insistimos que el problema es de etiqueta.

Considero que la base está en el artículo 1 de la Constitución al señalar que nuestra organización del poder obedece a una “República” y como una de sus notas esenciales el principio de separación de poderes. Ello implica que el artículo 173 que permite la impugnación de los actos administrativos que emanen de otros poderes del Estado ante los respectivos órganos de la función judicial, constituye una entrada excepcional a ejercerse en los estrictos términos que la ley ha establecido, y dentro de ellos, los plazos para la interposición de demandas contencioso-administrativas.

Es decir, por fuera de ellos, la revisión de los actos administrativos se vuelve una intromisión en otros poderes y aquello no está en poder si quiera del demandado, es decir, de la propia administración pública, quien podría no alegar la prescripción y por tanto permitir el control judicial por fuera de los plazos. 

Finalmente, si aún queremos mantener que este plazo es uno de caducidad (a lo cual no me opongo porque insisto son etiquetas), al menos abandonemos la penosa justificación traída desde el Derecho Civil respecto de su declaratoria (de oficio o a petición de parte) que como se explicó, para el caso de la revisión judicial de los actos administrativos, se sustenta en mejores criterios filosóficos de la organización del poder; y, por contrario, regresando sobre la tesis que se propuso, si la estabilidad de los actos administrativos es un asunto de orden público, no veamos al derecho del actor, sino a la potestad jurisdiccional la cual caducará vencido el plazo, sin más.

¹  Aguilar, Juan Pablo. “Prescripción y Caducidad en el Arbitraje con el sector público:
una mirada a un problema inexistente”. Revista Ecuatoriana de Arbitraje, 13 (2022), Pág. 26: https://doi.org/10.36649/rea1301 dice el autor: “El problema, a la larga, acaba siendo meramente terminológico. En efecto, el artículo 307 convierte en secundario el nombre que se utilice para referirse a la institución, pues señala con claridad que el efecto del vencimiento del plazo es el mismo que nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa ha venido asignando a la caducidad: la necesidad de declararla aún de oficio”.