El recurso de casación y las infracciones al procedimiento administrativo

Por mucho tiempo, la jurisprudencia de la Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia (en adelante “Corte Nacional”) fue contradictoria al analizar los yerros vinculados con normas que rigen el procedimiento administrativo. Algunos fallos argumentaban que dichas normas eran de carácter adjetivo, por lo que debían tratarse bajo la causal primera del artículo 268¹ del COGEP y segunda² del artículo 3 de la LCAS (en adelante “causal de vicios in procedendo”). Otra parte de la jurisprudencia precisaba que dichas normas tenían carácter sustantivo, por lo que el cargo casacional correcto para examinar estas infracciones era la causal quinta del artículo 268³ del COGEP y primera⁴ del artículo 3 de la LCAS (en adelante “causal de vicios in iudicando”).

La Resolución 05-2025 del Pleno de la Corte Nacional puso fin a esta discusión. Finalmente, se aclaró que: 

1. la causal de vicios in procedendo es pertinente para atacar, única y exclusivamente, las infracciones a disposiciones jurídicas que regulan el proceso judicial; y, 

2. el cargo casacional correcto para acusar infracciones a normas que rigen el procedimiento administrativo es la causal de vicios in iudicando.
    

La decisión de la Corte Nacional, que en opinión del autor es correcta, merece un análisis desde, al menos, 2 perspectivas: 

1. la naturaleza de la causal de vicios in iudicando y su vinculación con las reglas que gobiernan al procedimiento administrativo; y, 

2. la potencial desnaturalización del recurso de casación al aceptar que las infracciones al procedimiento administrativo constituyen errores susceptibles de casación bajo la causal de vicios in procedendo.

Los vicios in iudicando y el procedimiento administrativo.

Esta causal procede cuando en la sentencia o auto se infringen normas de derecho sustantivo que inciden directamente en la decisión adoptada por el juzgador de instancia. El derecho sustantivo es «de fondo, pues por medio de este se declara el derecho (…)»⁵, en tal sentido, «la norma sustancial sirve en el proceso como criterio lógico para fundamentar la decisión de fondo (…)»⁶.

La jurisdicción contencioso-administrativa y tributaria debe pronunciarse, en el fondo, respecto a la legalidad de las exteriorizaciones de voluntad de las administraciones públicas. En tal sentido, si el procedimiento administrativo es condición de validez del acto sometido al control judicial, la decisión adoptada jurisdiccionalmente sobre su conformidad con el derecho es de carácter material o sustantivo.
 

El procedimiento administrativo como condición de validez del acto administrativo

La legislación ecuatoriana no define al procedimiento administrativo. La doctrina lo ha conceptualizado como «la idea de pasos integrados para la obtención de un resultado jurídico»⁷. En adición a este concepto, se ha sostenido que el procedimiento administrativo está vinculado con «la producción de actos administrativos, así como con la atención de peticiones, reclamaciones o recursos incoados por los administrados (…)»⁸.

La Resolución 05-2025, reconociendo el desarrollo de la doctrina sobre la materia, define al procedimiento administrativo como una actividad reglada de la administración pública que se traduce en un conjunto de actos y diligencias que se tramitan en la propia sede administrativa, que conducen a la emisión de un acto administrativo. Dentro de este concepto también se comprende el control interno de las actuaciones de la administración pública por medio de las impugnaciones administrativas.
 

Ahora, si el procedimiento es el cause que se sigue para la emisión del acto administrativo, entonces las infracciones que acontezcan durante la sustanciación del trámite invalidarán la exteriorización de voluntad de la administración. De no ser así, carecería de sentido que la legislación prescriba que el procedimiento es una condición de validez del acto administrativo⁹ y que su ausencia derive en la nulidad, sin posibilidad de subsanación¹⁰. Sin lugar a duda, el procedimiento es condición necesaria para la validez del acto y, por tanto, un aspecto de fondo o sustancial al examinarlo¹¹.

El rol de la jurisdicción contencioso-administrativa en el control de los actos del poder público

Los tribunales de lo contencioso-administrativo y tributario tienen una prerrogativa especial atribuida por la ley: el control de legalidad. Estas jurisdicciones tienen por objeto tutelar los derechos de los ciudadanos y realizar el control de legalidad de los actos sujetos al derecho tributario o al derecho administrativo; así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-tributaria o jurídico administrativa, incluso la desviación de poder¹².

Su ámbito de control no es limitado; es, más bien, amplio. Estas jurisdicciones están en la obligación de analizar los puntos sobre los que se produjo la controversia y aquellos que guarden relación directa con los antecedentes o fundamentos del acto impugnado, supliendo incluso las omisiones en que incurran las partes sobre puntos de derecho, o apartándose del criterio que aquellas atribuyan a los hechos¹³. Se trata de una función que busca precautelar la tutela de los derechos y la vigencia de la ley (entendida en sentido amplio).

De allí que, si dentro del análisis del objeto controvertido ―o cualquier asunto conexo pero vinculado con la controversia― se detectan afectaciones al ordenamiento jurídico, los tribunales deberán adoptar las medidas  encaminadas a restablecer el imperio de la norma jurídica para garantizar su efectiva vigencia¹⁴.

Lo dicho previamente lleva a la conclusión de que el control de legalidad tiene carácter material. No se trata de una potestad renunciable. Existe, justamente, para cesar vulneraciones de derechos y restablecer el orden jurídico. Si un acto de la administración ha vulnerado derechos, infringiendo así el ordenamiento vigente, el tribunal puede y debe dejar sin efecto esa actuación. Se trata de cesar la violación y restablecer el derecho. En específico, si la violación de derechos y la infracción a la ley ocurre por una afectación al procedimiento, el control de legalidad:

incluye la corrección en el procedimiento administrativo que aquellas hayan llevado a cabo, lo cual constituye materia sustancial, sustantiva o de fondo de este fuero jurisdiccional, conforme al artículo 217.2 del Código Orgánico de la Función Judicial. Máxime si el correcto o incorrecto desarrollo del cauce procedimental incide directamente en la legalidad y legitimidad de los actos administrativos impugnados en sede judicial, así como en su régimen de nulidades o anulabilidades, lo que corresponde al espectro sustantivo de esta jurisdicción¹⁵.

Todo lo referido en esta sección da cuenta de que, definitivamente, la regulación atinente al procedimiento administrativo tiene carácter material pues incide en la decisión de fondo de los tribunales. La determinación de legalidad de un acto administrativo es, por tanto, eminentemente sustantivo y no adjetivo.

Los vicios in procedendo y el procedimiento administrativo

Esta causal procede cuando en la sentencia o auto se infringen normas de derecho adjetivo que deriven en nulidad o indefensión, y que inciden directamente en la decisión adoptada por el juzgador de instancia. El derecho adjetivo es aquel que «regula la forma de los procesos, de las actuaciones judiciales y cómo se debe administrar justicia»¹⁶. Es decir, «la norma procesal impone una actividad determinada dentro del proceso, tanto al juez como a las partes y demás sujetos que intervienen en él»¹⁷. Consecuentemente, el derecho adjetivo está vinculado con el proceso judicial, no con el procedimiento administrativo.

El tenor literal de las reglas procesales no deja margen de duda. La causal de vicios in procedendo se refiere al proceso judicial. No existen alusiones, ni siquiera mínimas, que permitan extender su alcance al procedimiento administrativo. Desde una perspectiva que se ajusta al sentido común de las palabras, la conclusión es inequívoca.

Pero incluso desde lo sustancial, las diferencias entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial son evidentes. Concretamente, las infracciones en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial se distinguen por las siguientes razones: (i) en el primer caso, la infracción al trámite es el resultado de una actuación u omisión de un funcionario que no pertenece a la función judicial; mientras que, en el segundo, la infracción es el resultado de una actuación u omisión de un servidor jurisdiccional; (ii) por otro lado, el resultado de la infracción en el procedimiento administrativo es la invalidez del acto administrativo; en tanto que, en el proceso judicial, el resultado es un auto o sentencia de efectos adversos que debe corregirse¹⁸.

Finalmente, ya desde sus efectos prácticos, la causal en cuestión no podría estar vinculada con el procedimiento administrativo porque desnaturalizaría el recurso de casación. Solo por esta causal es permitido el reenvío al inferior para que sustancie el proceso desde el momento en que se produjo la nulidad o la indefensión¹⁹. Si se llegase a aceptar que este cargo está vinculado con el procedimiento administrativo, la Corte Nacional tendría que anular todas las actuaciones judiciales y disponer que el procedimiento administrativo vuelva a sustanciarse desde la fase donde se haya producido la nulidad o indefensión. En esencia, el proceso terminaría con la decisión de la Corte sin que el inferior pueda sustanciar nuevamente el proceso. De este modo se convertiría ―erradamente― a la Corte de Casación en un órgano de instancia encargado de la revisión de la legalidad de los actos del poder público²⁰.

En definitiva, sería incorrecto sostener que la infracción a normas del procedimiento administrativo debe sustanciarse al igual que la infracción a normas del proceso judicial.
 

Conclusión

La Resolución 05-2025 representa un avance en la consolidación de la seguridad jurídica a partir de las decisiones de la Corte Nacional. El tratamiento contradictorio de un mismo problema jurídico debía corregirse y, ventajosamente, la línea que se adoptó armoniza la regulación sustantiva sobre el procedimiento administrativo con el recurso de casación y su finalidad en el sistema jurídico ecuatoriano.

Bibliografía y notas

¹Cuando se haya incurrido en aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas procesales, que hayan viciado al proceso de nulidad insubsanable o causado indefensión y hayan influido por la gravedad de la transgresión en la decisión de la causa, y siempre que la respectiva nulidad no haya sido subsanada en forma legal.

²Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas procesales, cuando hayan viciado el proceso de nulidad insanable o provocado indefensión, siempre que hubieren influido en la decisión de la causa y que la respectiva nulidad no hubiere quedado convalidada legalmente.

³Cuando se haya incurrido en aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho sustantivo, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, que hayan sido determinantes en la parte dispositiva de la sentencia o auto.

⁴Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva.

⁵Sentencia dictada en el juicio 17811-2013-6480 el 23 de junio de 2025. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.

⁶Ibid
⁷Perdomo, J. (1985). Derecho administrativo, octava edición. Librería Temis Editorial, Bogotá – Colombia. Pp. 400.
⁸Mejía, A. (2013). Los medios de impugnación ante el proceso y el procedimiento contemporáneo. Ediciones Legales. Colección Profesional Ecuatoriana. Quito: Ecuador. Pp. 79-80.
⁹Código Orgánico Administrativo, artículo 99(4).

¹⁰Código Orgánico Administrativo, artículo 105.

¹¹Sentencia dictada en el juicio 1180-2016-00028 el 28 de julio de 2021. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
¹²Código Orgánico General de Procesos, artículo 300.
¹³Código Orgánico General de Procesos, artículo 313.
¹⁴Resolución 11-2025. Pleno de la Corte Nacional de Justicia. Dado el 21 de mayo de 2025.
¹⁵Sentencia dictada en el juicio 1180-2016-00028 el 28 de julio de 2021. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
¹⁶Sentencia dictada en el juicio 17811-2013-6480 el 23 de junio de 2025. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
¹⁷Ibid
¹⁸Sentencia dictada en el juicio 01802-2013-0030 el 17 de marzo de 2023. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.
¹⁹Código Orgánico General de Procesos, artículo 273(1).
²⁰Sentencia dictada en el juicio 01802-2013-0030 el 17 de marzo de 2023. Sala Especializada de lo Contencioso-Administrativo de la Corte Nacional de Justicia.