La remoción de autoridades en los Gobiernos Autónomos Descentralizados: naturaleza jurídica y procedimiento en el ordenamiento jurídico ecuatoriano

INTRODUCCIÓN

La remoción de autoridades en los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) constituye uno de los mecanismos relevantes de control político en el ámbito local, cuyo objetivo consiste en garantizar el control del poder público y la protección de los ciudadanos frente a sus actuaciones. No obstante, su aplicación plantea tensiones entre el ejercicio legítimo del control democrático y el respeto a las garantías del debido proceso.

En el caso ecuatoriano, el procedimiento de remoción se encuentra regulado en los artículos 332 al 337 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), estableciendo un conjunto de requisitos formales y sustanciales que deben observarse estrictamente para su procedencia. Sin embargo, la práctica evidencia que dichos requisitos pueden convertirse tanto en garantías procesales como en barreras de acceso, dependiendo de su manejo e interpretación.

En este contexto, la presente publicación tiene como objetivo analizar la naturaleza jurídica y el procedimiento de remoción, identificando sus principales tensiones y desafíos en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA REMOCIÓN

La remoción de autoridades -ejecutivo o miembros de los órganos legislativos- en los Gobiernos Autónomos Descentralizados debe entenderse como un mecanismo de control político, diferente al ejecutado por la Asamblea Nacional, cuyo propósito consiste en garantizar el cumplimiento normativo y la determinación de responsabilidades de los funcionarios públicos de elección popular frente a la ciudadanía y al órgano legislativo correspondiente.

La remoción no constituye una sanción de naturaleza penal ni disciplinaria, sino una decisión adoptada por un órgano colegiado con efectos jurídicos directos sobre la autoridad en funciones. A diferencia de otras figuras, como la revocatoria del mandato, el enjuiciamiento político que realiza la Asamblea Nacional o la destitución producto de un procedimiento disciplinario, la remoción responde a una lógica de control político ejercido sobre sus autoridades dentro del propio órgano legislativo del GAD. 

El constitucionalismo moderno se fundamenta en la limitación del poder público, la garantía de los derechos y la separación de poderes como mecanismos esenciales del Estado de Derecho (Brewer-Carías, 2008). En este marco, la remoción de autoridades se configura como un acto de naturaleza política con efectos jurídicos, en el que confluyen márgenes de discrecionalidad del órgano legislativo y la exigencia de un procedimiento reglado.

Desde esta perspectiva, este mecanismo encuentra sustento en el principio de responsabilidad de los servidores públicos y en la necesidad de garantizar el adecuado funcionamiento de la administración pública. Sin embargo, su ejercicio debe armonizarse con las garantías del debido proceso, particularmente cuando se encuentran en juego los derechos políticos de las autoridades electas por votación popular, lo que impone estándares reforzados de motivación, legalidad y respeto al derecho a la defensa.

PROCEDIMIENTO DE REMOCIÓN

El procedimiento de remoción en los Gobiernos Autónomos Descentralizados se encuentra reglado en los artículos 332 al 337 del COOTAD, y su validez depende del cumplimiento estricto de sus fases y requisitos.

Inicio y requisitos de la denuncia

El trámite se inicia con la presentación de una denuncia, la cual puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, incluido un concejal o concejala. Esta deberá formularse por escrito y presentarse ante la secretaría del órgano legislativo correspondiente, con el reconocimiento de firma realizado previamente ante autoridad competente -notario público- como requisito de validez (1). Además, debe contener y cumplir lo siguiente:

• Determinación del domicilio del denunciante.
• Señalamiento de un correo electrónico para notificaciones.
• Documentos de respaldo que sustenten los hechos y fundamentos jurídicos (pruebas).

Estos requisitos no son meras formalidades. La jurisprudencia del Tribunal Contencioso Electoral ha destacado su carácter esencial, en tanto: i) el reconocimiento de firma garantiza la autenticidad e identificación del denunciante; ii) el domicilio acredita la legitimación territorial para activar este mecanismo de participación frente a una autoridad elegida en ese mismo ámbito; iii) los documentos de respaldo permiten verificar la verosimilitud de los hechos alegados; y, iv) el correo electrónico asegura la vigencia del principio de publicidad y el derecho a la notificación (2).

Calificación de la denuncia

Recibida la denuncia, en el término de dos días deberá remitirse a la Comisión de Mesa, la cual contará con cinco días para calificarla. 

Si la autoridad denunciada forma parte de dicha Comisión, deberá excusarse, y el órgano legislativo designará a su reemplazo. Si se trata de la primera autoridad del GAD, tanto esta como la segunda autoridad estarán impedidas de intervenir, debiendo designarse a sus remplazos para la integración de dicha Comisión. 

Si la Comisión de Mesa verifica el incumplimiento de requisitos esenciales, como la falta de reconocimiento de firma al momento de presentar la denuncia, que no tenga el domicilio en la jurisdicción correspondiente o que presente copias simples como pruebas (3), podría no calificarla e impedir la continuación de su trámite (4). 

En particular, el requisito del domicilio constituye un elemento esencial, que otorga legitimación a una persona para presentar una denuncia, en cuanto habilita únicamente a los ciudadanos del respectivo territorio a promover la remoción de una autoridad elegida en ese mismo ámbito. En tales circunstancias, la Comisión de Mesa tendría la competencia para inadmitir y archivar la denuncia; caso contrario, deberá continuar con su trámite (5).

Sustanciación y decisión

La Comisión de Mesa será la encargada de sustanciar la denuncia, para lo cual deberá citar a la autoridad denunciada con el contenido íntegro de la misma y disponer la apertura de un término probatorio de diez días. Concluida esta fase, la Comisión contará con el término de cinco días para elaborar y presentar el informe correspondiente.

Posteriormente, en el término de dos días, se convocará a sesión extraordinaria del órgano legislativo por parte de la segunda autoridad del GAD, en la que se escucharán los argumentos de cargo y descargo, garantizando el ejercicio efectivo del derecho a la defensa y contradicción.

Finalizadas las intervenciones, en la misma sesión se adoptará la resolución respecto de la remoción o no de la autoridad denunciada, para lo cual se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los integrantes del órgano legislativo. Debe tenerse presente, que la autoridad objeto del proceso de remoción no podrá intervenir en la votación.

Control posterior

En caso de que la resolución disponga la remoción, la autoridad afectada podrá, dentro del término de tres días contados desde su notificación, solicitar que el expediente sea remitido en consulta al Pleno del Tribunal Contencioso Electoral para que verifique el cumplimiento de las formalidades y del procedimiento. Para este efecto, la o el secretario del GAD remitirá el expediente completo, debidamente organizado y foliado, en el término de dos días. 

El Tribunal Contencioso Electoral emitirá su pronunciamiento en el término de diez días. 

La autoridad cuya remoción se encuentre en trámite, continuará en el ejercicio de sus funciones hasta que el Tribunal Contencioso Electoral emita el pronunciamiento correspondiente.

CONCLUSIONES

La remoción de autoridades en los GAD se configura como un mecanismo legítimo de control político dentro de los gobiernos locales, orientado a garantizar el cumplimiento normativo y la determinación de responsabilidades de las autoridades de elección popular, así como, la correcta gestión de los asuntos públicos. Sin embargo, su diseño normativo revela una tensión existente entre el ejercicio de dicho control, el manejo político y la necesidad de preservar las garantías del debido proceso.

La naturaleza jurídica de la remoción -que articula elementos políticos y jurídicos- exige un equilibrio riguroso entre la discrecionalidad en la toma de decisiones del órgano legislativo y el sometimiento estricto a la legalidad de su procedimiento, por tanto, impone la observancia de estándares mínimos de motivación, razonabilidad y respeto al derecho de defensa.

Los requisitos formales previstos en el COOTAD cumplen una función garantista, al asegurar la seriedad, autenticidad y sustento de las denuncias presentadas, evitando la activación de procedimientos de remoción sin legitimidad ni sustento legal. No obstante, una interpretación restrictiva de estos requisitos podría desnaturalizar este mecanismo, convirtiéndolo en una barrera de acceso que limita el ejercicio efectivo del control ciudadano, particularmente cuando se sobredimensionan exigencias formales en detrimento de su análisis de fondo.

El COOTAD no regula la figura del “abandono del cargo”, lo que dicho cuerpo normativo establece son prohibiciones y causales específicas para la remoción de las autoridades del órgano legislativo y para el ejecutivo de los GAD, cuya inobservancia podría configurar en alguna de las causales de remoción. En todo caso, la configuración de una determinada causal no implica una remoción de manera automática, sino que exige la debida sustanciación de un procedimiento y la adopción de una decisión por el órgano legislativo mediante mayoría calificada.

El amplio margen de discrecionalidad que dispone el órgano legislativo al momento de admitir a trámite, verificar el cumplimiento de las causales y valorar las pruebas aportadas dentro del procedimiento de remoción, sumada a la ausencia de criterios claros y uniformes para su aplicación, abren espacios para la instrumentalización política de este procedimiento, especialmente en escenarios de alta conflictividad o deterioro institucional, lo que reduce su operatividad práctica y genera inseguridad jurídica.

En consecuencia, si bien los procedimientos de remoción de las autoridades en los GAD constituyen una herramienta necesaria para garantizar el adecuado ejercicio del control político en el ámbito local, su eficacia y legitimidad dependen de la adopción de reformas estructurales al COOTAD, así como de la consolidación de criterios jurisprudenciales claros y uniformes frente a esta materia. En consecuencia, resulta indispensable fortalecer las garantías del debido proceso en sede administrativa y reducir los márgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones por parte del órgano legislativo, a fin de prevenir su uso arbitrario o con fines políticos, garantizando su aplicación conforme a los estándares del Estado constitucional de derechos y justicia.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Asamblea Constituyente del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2009). Ley Orgánica de la Función Legislativa. Registro Oficial Suplemento No. 642.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Registro Oficial Suplemento No. 303.

Brewer-Carías, A. R. (2008). Derecho administrativo: Estudios. Universidad Externado de Colombia.

(1) Tribunal Contencioso Electoral. (2017, diciembre 4). Absolución de consulta en la causa No. 102-2017-TCE.

(2) Tribunal Contencioso Electoral. (2017, octubre 31). Absolución de consulta en la causa No. 097-2017-TCE. Absolución de consulta del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Caluma.

(3) Tribunal Contencioso Electoral. (2016, enero 26). Absolución de consulta en la causa No. 001-2016-TCE.

(4) Tribunal Contencioso Electoral. (2017, junio 27). Absolución de consulta en la causa No. 080-2017-TCE.

(5) Tribunal Contencioso Electoral. (2021, mayo 17). Absolución de consulta en la causa No. 180-2021-TCE.