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Acción de protección en contratación pública: ¿cuándo procede?
La posibilidad de proponer acción de protección en materia de contratación pública ha sido objeto de distinta jurisprudencia en el Ecuador. Actores privados que se enfrentan a terminaciones unilaterales de contratos, liquidaciones sin participación del contratista o adjudicaciones carentes de motivación, se preguntan si la vía constitucional es un camino procedente para la tutela de sus derechos. La Corte Constitucional ha dado una respuesta: la acción de protección sí procede cuando existe una vulneración real de derechos constitucionales – regla general –, pero no cuando el conflicto es de mera legalidad o de naturaleza técnico-contractual. El presente artículo examina los criterios jurisprudenciales que definen esta línea divisoria en materia de contratación pública.
Antecedentes
La Corte Constitucional, a través de la Sentencia No. 006-17-SEP-CC , declaró la inconstitucionalidad del inciso séptimo del artículo 102 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (“LOSNCP”), que establecía los procesos de contratación pública no son susceptibles de acciones constitucionales porque tienen mecanismos de defensa adecuados y eficaces (Corte Constitucional del Ecuador, 2017).
La Corte argumentó que “estas vías ordinarias no son adecuadas para declarar y reparar una violación a derechos constitucionales” y que mantener la norma “implicaría volver a esquemas superados por el constitucionalismo ecuatoriano, como el carácter residual del extinto recurso de amparo constitucional” (Corte Constitucional del Ecuador, 2017, p. 29).
Posteriormente, la Sentencia No. 87-20-IN/23 (Corte Constitucional del Ecuador, 2023) declaró la inconstitucionalidad de la frase final del segundo inciso del artículo 95 de la LOSNCP, que prohibía acciones constitucionales contra resoluciones de terminación unilateral.
La Corte estableció que “la limitación establecida en la norma impugnada constituye una barrera de naturaleza legal” al derecho de acción y que “la posibilidad de presentar una acción o de impugnar una resolución tiene estrecha relación con el derecho de acceso a la justicia, el cual no puede ser desconocido por ninguna norma” (Corte Constitucional del Ecuador, 2023, párr. 30). En consecuencia, actualmente no existe impedimento legal vigente que obstruya la admisibilidad de garantías jurisdiccionales en contratación pública.
La regla general de procedencia de acción de protección
El artículo 88 de la Constitución de la República establece que la acción de protección tiene por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución y en tratados internacionales de derechos humanos. La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (“LOGJCC”), en su artículo 40, exige tres requisitos concurrentes: la legitimación pasiva, la violación de derechos constitucionales y la inexistencia de otras vías judiciales adecuadas y eficaces. Sobre este último requisito, la Corte estableció en la Sentencia No. 001-16-PJO-CC (Corte Constitucional del Ecuador, 2016), una regla vinculante: los jueces constitucionales deben realizar un “profundo análisis acerca de la real existencia de la vulneración de derechos constitucionales” y sólo pueden rechazar la acción por existir otras vías “únicamente, cuando no encuentren vulneración de derechos constitucionales y lo señalen motivadamente en su sentencia” (p. 24).
Esta regla se aplica plenamente a la contratación pública. En la Sentencia No. 943-14-EP/20 (Corte Constitucional del Ecuador, 2020), la Corte confirmó la procedencia de una acción de protección porque el análisis de instancia se centró en la vulneración del derecho a la defensa por falta de notificación debida. La Corte concluyó que “un contratista puede incoar una garantía jurisdiccional si estima que sus derechos constitucionales están siendo amenazados o vulnerados, pues a todas luces, la vía idónea para esas controversias es la constitucional” (párr. 39).
Otro ejemplo es la Sentencia No. 1478-17-EP/22 (Corte Constitucional del Ecuador, 2022), que abordó un conflicto surgido en el proceso de contratación para el arrendamiento del bar escolar de una unidad educativa. En este caso, un oferente que cumplía con todos los requisitos del pliego precontractual fue descalificado sin motivación alguna, adjudicándose el contrato a otra oferente que también cumplía los requisitos. El elemento determinante fue que el Servicio Nacional de Contratación Pública (“Sercop”), en su informe, había señalado expresamente que la entidad contratante “no ha establecido una metodología, ni criterios que permitan realizar las adjudicaciones de forma motivada y objetiva”. La Corte Constitucional, en dicho caso, concluyó que la acción de protección era procedente porque la falta de metodología objetiva y la ausencia de motivación en la adjudicación configuraban violación al derecho a la igualdad y del derecho a la motivación, derechos que no pueden ser tutelados adecuadamente en la vía contencioso-administrativa. La Corte subrayó que “la vulneración de derechos producto de procesos de contratación pública pueden ser conocidos en acciones constitucionales” y que “al haberse alegado la vulneración de derechos constitucionales correspondía que la demanda sea conocida mediante acción de protección”.
¿Cuándo no procede la acción de protección?
La apertura a las garantías jurisdiccionales no es irrestricta. La Corte ha delineado algunos supuestos de improcedencia:
SUGERENCIA
Como se aprecia en el cuadro, la Corte ha reservado la acción de protección para los casos de vulneración real de derechos constitucionales, excluyendo los conflictos meramente técnicos, de ejecución contractual o de legalidad, que deben tramitarse ante la justicia ordinaria o contencioso-administrativa.
Un ejemplo ilustrativo puede ser una acción de protección planteada por un contratista contra la entidad contratante por la vulneración del derecho a la seguridad jurídica. Pensemos en el supuesto de que se impone una primera multa, sanción que no fue impugnada y causó estado. Sin embargo, meses después y sin que mediara procedimiento administrativo alguno, la entidad contratante modifica unilateralmente ese acto ya consolidado, cuadruplicando el valor de la multa, para luego invocarlo como fundamento de la terminación unilateral del contrato. Este cargo no plantea una controversia de mera legalidad contractual, sino la afectación directa de un derecho constitucional, en línea con el precedente de la Sentencia No. 943-14-EP/20, que reconoce la vía constitucional frente a arbitrariedades estatales en procesos de terminación unilateral de contratos públicos.
La contratación pública no constituye una zona exenta de la justicia constitucional. La Corte Constitucional ha expulsado del ordenamiento jurídico las normas que impedían el ejercicio de garantías jurisdiccionales en esta materia, consolidando el principio de que ninguna área del derecho puede quedar excluida a priori del ámbito constitucional. Sin embargo, la procedencia de la acción de protección exige un riguroso examen: si el conflicto es de mera legalidad, de naturaleza técnica o busca la declaración de un derecho, la vía idónea es la contencioso-administrativa. Solo cuando se verifica una vulneración real de derechos constitucionales, la justicia constitucional es competente para conocer y reparar el daño. Por tanto, para los jueces, en este ámbito, el reto consiste en identificar con precisión dónde termina la controversia técnico-contractual y dónde comienza la real existencia de la vulneración de derechos constitucionales — supuesto de procedencia para la acción de protección.
Fuentes:
Constitución de la República del Ecuador (CRE). (2008). Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008 (Ecuador).
Corte Constitucional del Ecuador. (2012). Sentencia No. 011-12-SEP-CC. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2015). Sentencia No. 210-15-SEP-CC. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2016). Sentencia No. 001-16-PJO-CC. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2017). Sentencia No. 006-17-SEP-CC, 11 de enero de 2017. Caso No. 1445-13-EP. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2020). Sentencia No. 943-14-EP/20, 24 de junio de 2020. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2022). Sentencia No. 1478-17-EP/22, 15 de junio de 2022. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2023). Sentencia No. 87-20-IN/23, 25 de octubre de 2023. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2024). Sentencia No. 1765-21-EP/24, 5 de diciembre de 2024. Quito, Ecuador.
Corte Constitucional del Ecuador. (2026). Sentencia No. 3327-22-EP/26, 19 de marzo de 2026. Quito, Ecuador.
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC). Registro Oficial Suplemento 52, 22 de octubre de 2009 (Ecuador).
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP). Registro Oficial Suplemento 395, 4 de agosto de 2008 (Ecuador).