El diablo está en los anexos

En el mundo actual parecería que lo que sucede fuera de las redes sociales no existe. El posteo visual en Instagram o el vídeo de TikTok son la forma escogida para la comunicación gubernamental, así como para la interacción con quienes expresan su opinión en favor o en contra de lo que el Gobierno comunica. En esta ocasión, el turno fue el de una red social más “antigua”. A pesar de que horas antes la ministra de gobierno se quejaba de que la Corte no había explicado sino por un boletín de X las razones por las que decidió suspender los efectos de varias disposiciones de las tres leyes presentadas por el Ejecutivo y aprobadas por la Asamblea Nacional²,  el 5 de agosto de 2025 el presidente de la República eligió ese mismo medio para anunciar que convocaría a la ciudadanía a una “consulta popular” con siete preguntas³.  No fue sino hasta el 13 de agosto a las 23h27 que la propuesta de referendo constitucional ingresó a la Corte Constitucional, sin la misma difusión que mereció el anuncio inicial.

Iniciemos por anotar una omisión importante en el anuncio del presidente. Solamente difundió el texto de las preguntas, cuando seis de ellas se refieren a que el cambio normativo intentado en cada caso consta en “el [a]nexo de la pregunta”. Esto denota una posible estrategia, consistente en que la ciudadanía discuta sin entrar en detalles respecto del real contenido e implicaciones normativas, económicas, sociales y políticas de las propuestas. Lastimosamente, la omisión anotada nos forzó durante los días posteriores a debatir y opinar sobre un hilo de X. Como consecuencia, aumentó el área de ignorancia objetiva, la variabilidad de los juicios expertos y, por tanto, contribuyó a que la discusión sobre la implementación de las propuestas sea más ruidosa⁴.  La información que el señor secretario jurídico de la Presidencia de la República soltaba a cuentagotas en cada entrevista no nos permitía a los “opinadores” pasar de las meras “suposiciones”, que él tanto denostaba, a pesar de ser uno de los principales causantes de tal falta de certeza. Por suerte para él, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional solo permite a la Corte Constitucional evaluar el cumplimiento de la carga de lealtad y la garantía de libertad del elector en la propuesta de consulta y no en todos los actos y omisiones en la comunicación política del Gobierno.

Toda la sucesión de eventos antes y después de los descritos podrían permitirnos análisis más extensos⁵. No obstante, en este texto me centraré en las propuestas de modificación constitucional y la vía escogida por el presidente de la República, contrastándolas con la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada.

Pasemos ahora a las propuestas. Con la primera de ellas⁶, el Gobierno pretende eliminar la prohibición de establecer bases militares extranjeras en territorio ecuatoriano (CRE, artículo 5). En realidad, esta propuesta tiene poco de primicia. El presidente de la República ya la había presentado a la Corte Constitucional el 16 de septiembre de 2024. La Corte conoció la propuesta y aceptó que sea tramitada por la vía de la reforma parcial, establecida en el artículo 442 de la Constitución de la República, debido a que consideró que no restringe derechos ni altera los procedimientos de reforma de la Constitución⁷. Posteriormente, después del trámite correspondiente ante la Asamblea Nacional, emitió un dictamen en el que declaró la constitucionalidad de las consideraciones, frase introductoria, pregunta y anexo⁸. Por el relato indicado podríamos señalar que el referéndum constitucional, al menos sobre esta pregunta, será un hecho.

La segunda propuesta también se refiere a una reforma parcial, en este caso consistente en la eliminación de la obligación del Estado de asignar recursos a organizaciones políticas (CRE, artículos 110 y 115). El presidente ya había enviado la propuesta a la Corte el 28 de octubre de 2024 y la Corte aceptó que la vía de tramitación sea aquella escogida por el primer mandatario⁹. El 7 de agosto de 2025 la Asamblea Nacional aprobó el proyecto y lo remitió a la Corte el día siguiente¹⁰. En relación con esta pregunta, el presidente de la República inicia su apuesta, ya que a la fecha todavía está pendiente la emisión del dictamen de constitucionalidad de las consideraciones, la frase introductoria, la pregunta y el anexo.

En tercer lugar, el presidente de la República efectúa un nuevo intento de modificación tendiente a “transferir y adecuar” los deberes y atribuciones del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) y, en consecuencia, eliminar dicho organismo. Independientemente de la opinión que tengamos de dicho organismo, debemos considerar que esta no es la primera vez que la Corte Constitucional se pronuncia sobre propuestas parecidas. La Corte ya ha establecido una línea clara en este tema: Si lo que se pretende es la eliminación del organismo, se requiere una reforma parcial y no se lo puede efectuar por medio de una enmienda constitucional, pues implica alterar la estructura fundamental de la Constitución¹¹.  

El presidente plantea efectuar el cambio por enmienda. Para ello, en el texto formal de la propuesta extrae párrafos algo desconectados de varios dictámenes anteriores para justificar la vía escogida. Sostiene que, de prosperar la propuesta, se trasladaría una atribución no definitoria –la designación de autoridades– a un órgano de otra función del Estado y las dos definitorias –el fomento a la participación ciudadana y el control social– a otros órganos de la misma función. Todo un ejercicio de acrobacia argumentativa para no aceptar que eliminar un organismo establecido en la Constitución y trasladar sus atribuciones a organismos distintos altera su estructura. La pregunta aquí sería, ¿por qué si un asunto como este ya es jurisprudencia pacífica, el presidente insiste en tramitar la propuesta vía enmienda a la Constitución? Más aún, ¿por qué lo haría por una vía tan accidentada si, como ha demostrado, tiene votos suficientes en la Asamblea Nacional para tramitarla como una reforma parcial y votarla con la mayoría absoluta del Pleno del órgano legislativo? Por otro lado, si el presidente ya anunció públicamente que su plan es que la consulta se haga el 14 de diciembre de 2025¹²,  ¿habrá considerado el casi inevitable retraso que sufrirá su plan si la Corte Constitucional sigue una lectura razonable y sistemática de su jurisprudencia y niega la vía escogida por él para tramitar esta propuesta? Ante la presunción de que la Presidencia de la República y su equipo jurídico saben lo que hacen, no cabe si no preguntarnos: ¿es esto intencional?

Las preguntas 4 y 5, en cambio, no parecerían comportar un verdadero problema –al menos en lo que tiene que ver con la vía de modificación constitucional–. En 2022, el entonces presidente Guillermo Lasso propuso la reducción de asambleístas por la vía de la enmienda constitucional¹³.  Por su parte, durante el mandato de conclusión del período por efecto de las elecciones anticipadas, el actual presidente ya planteó la inclusión del trabajo por horas, aunque de manera general y no para un sector específico, como consta en la actual propuesta¹⁴.  La Corte estableció en su momento que ninguna de las dos propuestas rebasaba los límites materiales para ese tipo de modificación, por lo que procedía tramitarlas por la vía de la enmienda a la Constitución de la República. El problema: el pueblo ya emitió un pronunciamiento mayoritario en contra de ambas propuestas.

En relación con el trabajo por horas parecería que los cuernos, la cola y el tridente no se desprenden precisamente del anexo, pero se asoman en las declaraciones del primer mandatario. Señala que cuando “… las personas logren lo beneficioso que puede ser [para el sector turístico], se puede reformar para otros sectores…”. Como él lo ve, “… tenemos que abrir una ventanita, para que después se abra una puerta, para que después se abra un portón¹⁵”.  ¿La intención, entonces, será tener al pueblo entretenido en continuos procesos electorales hasta la finalización del período presidencial, o hasta que se abra “la ventanita”? Con esa lógica, la Constitución de la República va a terminar siendo una colcha de retazos más disforme que las leyes recientemente promulgadas.

Con la sexta propuesta el presidente busca instaurar la posibilidad de que la Asamblea Nacional enjuicie políticamente, y como consecuencia, censure y destituya a los miembros de la Asamblea Nacional (CRE, artículos 131 y 431). El presidente pretende incluir a los miembros de la Corte Constitucional en la lista de servidores que pueden ser sometidos a un enjuiciamiento político por la genérica causal de “incumplimiento de funciones” y destituidos con el voto conforme de la mayoría absoluta de sus miembros. Ello, sin prever una medida de estabilización en el equilibrio del poder del resto de la estructura del sistema político, ni un mecanismo de control de juridicidad de la acusación, como sucede con el presidente y vicepresidente de la República. Más aún, el quórum de aprobación de la moción de censura y destitución sería inferior al previsto para una ministra o ministro de Estado. La propuesta incorpora una enumeración taxativa de causales que configurarían el “incumplimiento de funciones”:

1. Violación flagrante y reiterada del cumplimiento de los deberes o atribuciones inherentes a su cargo previstos en la Constitución y la Ley; 

2. Comisión de delitos sancionados mediante sentencia ejecutoriada; y,

3. Arrogación manifiesta de funciones.

A dicha enumeración, acompaña una prohibición de que no constituirá causal la mera discrepancia con las decisiones jurisdiccionales de las juezas y jueces. Por último, emite un mandato a la Asamblea Nacional –mismo órgano que sustanciaría el juicio político– la regulación del alcance de las causales y el procedimiento “con garantías reforzadas”. Un “confíen en nosotros” institucionalizado, cuando la base del constitucionalismo es precisamente la desconfianza en quien ostenta el poder.

A diferencia de las anteriores, esta propuesta reviste mayor complejidad, incluso dejando de lado que tenga todo el sabor a retaliación por lo decidido por los tribunales de la Sala de Admisión en relación con las leyes presentadas por el Gobierno y aprobadas en tiempo récord por la Asamblea Nacional. Lo complejo estriba en que no existe un precedente que la Corte pueda aplicar directamente. En la sentencia interpretativa 003-10-SIC-CC, la Corte se refirió a su régimen general de responsabilidades establecido en el artículo 431 de la Constitución de la República al que, contrario al discurso oficial, sí están sometidos los miembros de la Corte Constitucional. La sentencia, al proveer una interpretación de la disposición constitucional vigente, de poco sirve más que para dar una panorámica general del régimen de responsabilidades de juezas y jueces, así como de los principios que se hallan en juego: la independencia judicial, la separación de funciones y la responsabilidad de las servidoras y servidores en el ejercicio de sus funciones.

También está el dictamen 4-19-RC/19, en el que la Corte Constitucional se refirió a una propuesta presentada por un colectivo en el contexto de un rediseño de la Función Legislativa como un órgano bicameral. En esa ocasión, los proponentes plantearon la habilitación del enjuiciamiento político por parte de al menos una tercera parte de los miembros de la cámara de representantes, únicamente por incurrir en cohecho, concusión, peculado y enriquecimiento ilícito. Para proceder a la censura y destitución de las juezas y jueces de la Corte Constitucional –junto con el presidente y vicepresidente de la república, Corte Nacional de Justicia y Tribunal Contencioso Electoral– se hubiese requerido una mayoría cualificada de las tres cuartas partes de los miembros del Senado. Esta propuesta incluía, al menos, los siguientes seguros adicionales a la ahora impulsada por el presidente de la República:

1. Restricción absoluta a causales equivalentes a la comisión de delitos graves contra la administración pública.

2. Diferenciación entre el órgano acusador (la Cámara de Representantes) y el que sustancia el juicio y resuelve sobre la moción de censura y destitución (el Senado).

3. Quórum de aprobación con mayoría cualificada para la moción de censura y destitución. Esta mayoría es superior a cualquiera establecida en la Constitución vigente, y al menos, hubiese sido igual a la requerida para el presidente y vicepresidente de la República.

4. No remisión a la ley para la determinación del alcance de las causales.

En el caso relatado, la Corte Constitucional, sin mayor análisis, señaló que la propuesta no modificaba el procedimiento de reforma de la Constitución ni se relacionaba con derechos y garantías fundamentales. Por esta razón, estableció que el procedimiento de reforma parcial era apto para su expedición¹⁶.

Existen al menos dos razones para sostener que no existe un precedente para la actual propuesta del presidente. En primer lugar, en ese caso la Corte Constitucional únicamente se centró en los límites materiales establecidos para la reforma parcial de la Constitución y no razonó sobre aquellos establecidos para la enmienda –vía escogida por el primer mandatario–. Por otro lado, la actual propuesta es radicalmente distinta a la presentada en 2019, tanto en el texto, como en el contexto normativo en el que se inserta. La segunda razón es especialmente importante, pues con el grado de desprotección en que queda la Corte a los vaivenes de las mayorías en el Legislativo, bien puede superar el umbral de la restricción de derechos constitucionales y requerir la convocatoria a una asamblea constituyente. Como dice el título de esta entrada, “el diablo está en los anexos”, y particularmente en este, está uno que será demasiado difícil exorcizar.

Bibliografía y referencias

¹ Daniel Eduardo Gallegos Herrera es licenciado y Abogado, Pontificia Universidad Católica del Ecuador; Especialista en Derecho Constitucional, Universidad Andina Simón Bolívar; Master of Laws, Universidad de Melbourne; En fase de investigación de tesis doctoral, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Actualmente, socio fundador de Certé – Soluciones Jurídicas. Docente de grado y posgrado en Teoría y Filosofía del Derecho, Derecho Procesal y Derecho Público nacional e internacional.

² Zaida Rovira y Niels Olsen, posteo en la red social Instagram. TVC, 4 de agosto de 2025. Instagram. Las expresiones de la secretaria de Estado darían por sí solas para una entrada completa. Sorprende, por ejemplo, que la ministra de gobierno, abogada, maestra en Derecho Constitucional y Derechos Humanos, señale que la Corte se pronunció únicamente por medio un boletín, cuando en todas sus redes sociales esta última incluyó el hipervínculo a los autos de admisión y los mismos constan en el buscador de casos de la Corte Constitucional. 

³ Daniel Noboa Azín, hilo de posteos en red social X, 5 de agosto de 2025, https://x.com/DanielNoboaOk/status/1952686431895249195.

⁴ Para una descripción sistemática de los conceptos enunciados, ver Daniel Kahneman et al., Ruido: un fallo en el juicio humano, trad. Joaquín Chamorro Mielke (Debate, 2021).

⁵ Por ejemplo, merecería mención especial la existencia de posibles escollos constitucionales que enfrentará una propuesta de consulta popular como la del levantamiento de prohibición de establecimiento de casinos, acompañada de una preasignación de los recursos obtenidos por los tributos que plantea.

⁶ La duplicidad que genera el anuncio del presidente en X y la presentación oficial de las propuestas de consulta popular y modificación constitucional ante la Corte Constitucional puede generar confusiones. Para evitarlas, procuraré seguir el orden asignado en el hilo de la red social.

⁷ CCE, dictamen 5-24-RC/24.

⁸ CCE, dictamen 5-24-RC/25.

⁹ CCE, dictamen 6-24-RC/24.

¹⁰ CCE, expediente 6-24-RC/24.

¹¹ Encontramos distintos pronunciamientos al respecto en los dictámenes 3-19-RC/19, 4-19-RC/19, 5-19-RC/19, 8-19-RC/19, 10-19-RC/20, 4-22-RC/22, y 6-22-RC/22.

¹² Noboa da fecha tentativa para referendo sobre bases militares extranjeras: el 14 de diciembre de 2025.

¹³ CCE, dictamen 4-22-RC/22.

¹⁴ CCE, dictamen 1-24-RC/24.

¹⁵ https://x.com/radio_pichincha/status/1955731954516812043?s=19. 

¹⁶ CCE, dictamen 4-19-RC/19, párrs. 10 y 11.