Especialidad, pero ¿a qué costo? – Comentario a la Sentencia 12-25-IN/25

En un trabajo anterior propuse “… comparar el proceso constituyente con una borrachera”³. La tesis sostenida es que cuando se atiende a un momento constituyente, quienes intervienen el él pocas veces paran mientes sobre las implicaciones que sus opciones y preferencias de diseño institucional tienen en el exiguo presupuesto del que dispone un Estado como el Ecuador. El caso analizado fue el de la progresiva expansión del alcance y cobertura de las garantías jurisdiccionales que –al momento– había concluido con el establecimiento del régimen de garantías jurisdiccionales en la Constitución de 2008. En el artículo sostuve que la creación de un sistema de administración de justicia constitucional paralelo al ordinario, lleno de falencias estructurales de diseño y operación no era la opción más adecuada desde la perspectiva de la eficiencia y eficacia del gasto público. Una de las conclusiones fue que:

“la proliferación de las garantías jurisdiccionales de los derechos constitucionales como procesos independientes, alternativos y paralelos a los ya existentes, no necesariamente puede verse como la decisión más sabia, sobre todo si se considera que los derechos cuestan y gastar en ellos de forma ineficiente no se diferencia mucho de dilapidar el salario de un mes en una sola borrachera”.

Algunos años después, la experiencia que vivió el Ecuador con la enmienda constitucional de 2024 nos da a entender que el pueblo participa con gusto de la fiesta y son los políticos –administradores de la hacienda pública– quienes le dan de beber. La pregunta que el entonces presidente de la República propuso hacer a la población fue “¿Está usted de acuerdo con el establecimiento de judicaturas especializadas en materia constitucional...?”⁴, más un largo anexo con modificaciones a la Constitución y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. En esencia, el pueblo aprobó que los jueces que conozcan casos de garantías jurisdiccionales de los derechos constitucionales sean “especializados”.

La enmienda significó avanzar un paso más en el proceso de fragmentación institucional del ordenamiento jurídico (i. a., la descomposición del orden jurídico en varios órdenes particulares, altamente especializados, con su propia parcialización estructural y que producen resultados distintos sobre el mismo asunto)⁵, lo que, hemos señalado, “ha hecho muy poco por reducir el grado de indeterminación del derecho y dotarlo de contenidos de justicia materiales firmes, y […] ha propiciado la emergencia de la justicia constitucional, basada en la aparente dicotomía entre los “asuntos constitucionales” y “asuntos de mera legalidad”⁶.

Para instrumentar la enmienda, correspondió al Consejo de la Judicatura (CJ) la infausta tarea de conciliar el mandato popular con la realidad de las finanzas públicas. El CJ promulgó la resolución 006-2025 (la resolución), en la que dispuso la creación de judicaturas especializadas en materia constitucional. El CJ propuso un modelo de distribución por distritos, cada uno conformado por un número de provincias, agrupadas de acuerdo con carga procesal de años anteriores. El modelo, además consideró el costo de instalar el número de unidades judiciales que, de acuerdo con los datos del CJ, serían necesarias para atender la demanda.

El 4 de febrero de 2025, David Cordero Heredia, Efrén Guerrero Salgado y Felipe Castro León presentaron una demanda de inconstitucionalidad por el fondo en contra de la resolución. Los legitimados activos alegaron que la resolución transgredió el artículo 86 de la Constitución enmendado. En su criterio, la resolución contradecía la disposición que, para ellos, preveía un acceso sencillo, rápido y eficaz a la justicia. En segundo lugar, señalaron que la resolución afectaba el derecho a acceder a la justicia y a obtener tutela efectiva de sus derechos e intereses, reconocido en el artículo 75 de la Constitución. Estimaron que la organización de judicaturas distritales alejaba a las personas de los órganos de justicia, especialmente en zonas rurales o alejadas, lo que imponía barreras geográficas, económicas y culturales. También indicaron que la resolución desnaturalizaba el mandato popular expresado en el referéndum constitucional, ya que las ciudadanas y ciudadanos optaron por una justicia especializada en materia constitucional en todo el territorio nacional. Por último, consideraron que la resolución constituía una medida regresiva.

Los legitimados pasivos en esta causa fueron el CJ, la Presidencia de la República, la Asamblea Nacional y la Procuraduría General del Estado. Las entidades defendieron la constitucionalidad de la resolución, ya que señalaron que no transgredía el mandato popular, ni su resultado expresado en el artículo 86, enmendado. En su criterio, el establecimiento de juezas y jueces con competencia distrital mantenía el procedimiento establecido para las garantías jurisdiccionales. También indicaron que la distribución respondió a un estudio técnico basado en la carga procesal. Por último, consideraron que la resolución optimiza los recursos económicos y reduce los costos de implementación de la enmienda constitucional.

La Corte Constitucional aceptó los cargos de inconstitucionalidad en contra de la resolución. La Corte declaró transgredidos los artículos 86 y 75 de la Constitución de la República. Para el efecto, consideró que la resolución modificaba el régimen de competencias de la justicia constitucional al establecer un modelo distrital, y restringía el acceso a los órganos de justicia, al crear barreras geográficas y económicas para las y los ciudadanos. En consecuencia, dispuso al CJ que emita una nueva normativa que respete el régimen de competencias constitucionalmente establecido y garantice el acceso efectivo a la justicia. Instó también a que gestione los recursos necesarios para la ceración de judicaturas especializadas en materia constitucional.

Como se evidencia de los argumentos presentados por las partes, el debate procesal giró –o más precisamente, debió haber girado– en torno a la tensión existente entre el derecho a acceder a la justicia y la disponibilidad de recursos necesarios para su implementación. Esto recuerda una cita de Sustein y Holmes que sigue resonando hasta la actualidad:

… una teoría de los derechos que nunca descendiera de las alturas de la moral al mundo de los recursos escasos sería penosamente incompleta, incluso desde un punto de vista moral. Puesto que ‘deber implica poder’, y la falta de recursos implica no poder, probablemente los teóricos morales deberían prestar más atención a los impuestos y al gasto público de la que suelen concederles.⁷

De la sentencia, parecería que la Corte Constitucional no entró a esta problemática y centrarse en si la resolución, por como estaba redactada, transgredía el acceso a la justicia. Esto es explicable, pues a la Corte no le corresponde ser el decisor de la política judicial, pero sí asegurarse de que dicha política respete y garantice la efectividad de los preceptos constitucionales. Empero, sí podría haber dado más luces sobre cómo se podría conciliar el imperativo jurídico de los derechos con el imperativo fáctico de los recursos disponibles. Probablemente por esta razón, tanto el CJ como la Secretaría General Jurídica de la Presidencia efectuaron sendos pedidos de aclaración y ampliación en los que requirieron que la Corte señale cómo ejecutar la orden de la Corte.⁸ Los pedidos se encuentran pendientes de resolución por parte del Pleno de la Corte.

La demanda concitó el interés del foro jurídico. Junto con varios profesionales independientes y organizaciones, presentamos escritos de amicus curiae para informar la decisión de la Corte.⁹ Aquí algunos argumentos que podrían servir para que la Corte dé más luces sobre cómo resolver el dilema que enfrenta el CJ. Por ejemplo, ante la alegación de que la distritalización estaría apoyada por la habilitación de una ventanilla digital, presentamos datos estadísticos que dan cuenta del analfabetismo digital en las provincias con “baja litigiosidad”, especialmente agudizada en mujeres, personas pertenecientes a pueblos y nacionalidades indígenas, poblaciones rurales, personas en situación de extrema pobreza o con falta de acceso a la educación formal.¹⁰ También hicimos notar la baja cobertura de servicio móvil avanzado en dichas provincias. Estos datos plantean un cambio en la hipótesis sobre las razones para que exista una baja carga procesal en lugares alejados de los polos de desarrollo.

Por otro lado, resaltamos que el modelo distrital hace recordar aquel implementado para los tribunales distritales de lo contencioso administrativo y lo contencioso tributario. Es más, en un intento por “defender” la resolución, el presidente del CJ señaló en audiencia que ese era un ejemplo de modelo que, en su criterio, respeta el derecho de acceso a la justicia y la tutela efectiva. Parecería que, al requerir los estudios técnicos para la implementación de la enmienda constitucional, el CJ omitió requerir a los órganos técnicos la información relacionada con la administración de justicia en esas materias. Las cifras oficiales del CJ muestran cómo la justicia contencioso-administrativa está totalmente congestionada y su modelo constituye, por diseño, la razón para que constituya una violación estructural y sistemática del derecho al acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, e incluso la consolidación de un estado de cosas inconstitucional.¹¹

También recordamos a la Corte la "Sistematización de resultados del proceso de reflexiones sobre los núcleos problemáticos de la administración de justicia constitucional en el Ecuador", preparada por el Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional (CEDEC) en 2023.¹² Uno de los puntos centrales del informe fue que el término “especialización” es polisémico y puede ser entendido como: 

1. la dedicación exclusiva (especialización orgánica), 

2. la distribución de una competencia (funcional) o 

3. el desarrollo de competencias necesarias para resolver sobre una materia (aptitudinal). 

En el documento también sostiene que "la especialización no debe derivar en restricciones al acceso a la justicia, sino que debe fortalecer el sistema judicial en su conjunto, sin suprimir la competencia general que tienen todos los jueces para proteger los derechos constitucionales"​,¹³ y la justicia constitucional debe tender a la proximidad, a la accesibilidad y a la universalidad.¹⁴

La especialización de jueces en materia constitucional no puede entenderse como un asunto meramente nominal, ni agotarse en la simple creación de jueces exclusivos para conocer de garantías constitucionales a nivel cantonal. Más bien, debe ser concebida como un proceso estructural, que implica varios niveles de intervención. En primer lugar, el criterio aptitudinal es determinante, pues un juez constitucional debe poseer capacidades específicas que garanticen una tutela efectiva de los derechos fundamentales, lo que presupone una selección rigurosa y formación especializada, no simplemente una denominación formal.

Frente a la realidad actual de varias localidades donde ni siquiera existen unidades judiciales multicompetentes, resulta inviable pensar que la única solución pasa por instaurar jueces constitucionales exclusivos en cada cantón. Más realista y eficaz es asegurar que todos los jueces cuenten con formación sólida en derechos humanos y garantías constitucionales, elevando el estándar general del sistema judicial mientras se avanza, de forma gradual y realista, hacia una mayor especialización. En suma, más que optar porque el letrero de la oficina diga “unidad judicial especializada en materia constitucional”, la atención se debe dar en que los jueces que conozcan garantías jurisdiccionales generen habilidades y destrezas jurídicas y operativas para proveer un adecuado servicio de administración de justicia en la materia.
 

Bibliografía

¹El artículo se basa en gran medida en los argumentos presentados en Steven Javier Calvopiña Ayabaca y Daniel Gallegos Herrera, escrito de amicus curiae, caso 12-25-IN. e2NhcnBldGE6J2VzY3JpdG8nLCB1dWlkOic2NTE0NWU2Yi00YTc2LTRjMmEtODI2MS00NmMyZjdhMmU3ZTgucGRmJ30=

²Licenciado y Abogado, Pontificia Universidad Católica del Ecuador; Especialista en Derecho Constitucional, Universidad Andina Simón Bolívar; Master of Laws, Universidad de Melbourne; En fase de investigación de tesis doctoral, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Actualmente, socio fundador de Certé – Soluciones Jurídicas. Docente de grado y posgrado en Teoría y Filosofía del Derecho, Derecho Procesal y Derecho Público nacional e internacional.

³Daniel Gallegos Herrera, “las consecuencias de las decisiones del constituyente en las finanzas públicas: el caso de las jurisdicciones paralelas”, CONPEDI Law Review 4, n.° 2 (2018): 128-45. e-ISSN: 2448-3931. DOI: 10.26668/2448-3931_conpedilawreview/2018.v4i2.4633

⁴Consejo Nacional Electoral, resolución 1, Registro Oficial Suplemento 554 de 9 de mayo

⁵Daniel Gallegos Herrera, op. cit., p. 132-4.

⁶Ibid., p. 134-5

⁷Stephen Holmes y Cass Sustein, El costo de los derechos: por qué la libertad depende de los impuestos. Buenos Aires: Siglo XXI Editores.

⁸Corte Constitucional del Ecuador. Expediente en el caso 12-25-IN. Disponible en Buscadores > Ficha de Sentencia | Corte Constitucional del Ecuador.

⁹De acuerdo con la sentencia indicada, presentamos escritos para colaborar en la resolución del caso Dominique Dávila Silva, Alexander Barahona Nejer, Ximena Ron Erráez, por sus propios derechos; - Aquiles Alfredo Hervas Parra, María Fernanda Baquerizo Hidalgo y Alison Janina Gavilanes Rosero, en representación de la Universidad Politécnica Salesiana; Paúl Córdova Vinuesa, Steven Calvopiña Ayabaca y mi persona, como juristas independientes; Luis Fermín Enqueri Alvarado, por la Organización Waorani de Pastaza; Marcelo Piaguaje, por el Consejo de Gobierno Nación Siekopai; Wider Guaramag, por la Comunidad A'i Cofán Sinangoe; Luis Fernando Canelos Vargas, por Pastaza Kikin Kichwa Runakuna Nacionalidad Kichwa de Pastaza – Pakkiru; y Narda Solanda Goyes, como vocal del Consejo de la Judicatura.

¹⁰Daniel Gallegos Herrera y Steven Calvopiña Ayabaca. Escrito de amicus curiae. Caso 12-25-IN. Disponible en e2NhcnBldGE6J2VzY3JpdG8nLCB1dWlkOic2NTE0NWU2Yi00YTc2LTRjMmEtODI2MS00NmMyZjdhMmU3ZTgucGRmJ30

¹¹Ibid. 

¹²Este documento, producto de debates académicos llevados a cabo en distintas casas de estudios con la participación de docentes universitarios, abogados litigantes y servidores de la función judicial, resulta fundamental para el análisis del estado de la justicia constitucional en el país.

¹³Centro de Estudios y Difusión del Derecho Constitucional. 2023. Sistematización de resultados del proceso de reflexiones sobre los núcleos problemáticos de la administración de justicia constitucional en el Ecuador. Quito: CEDEC.

¹⁴Ibid.