La Muerte Cruzada en el Ecuador

1. La figura del impeachment o juicio político. El caso ecuatoriano

1.1 Breve antecedente
Desde una mirada general el impeachment, tiene orígenes, desarrollo y contextura democrática en la República norteamericana de los Estados Unidos, es decir en regímenes presidenciales. En regímenes parlamentarios, por su naturaleza el juego político es más directo y por tanto el juicio político no ha tenido un desenlace exitoso pues no resulta necesario.

El juicio político es entonces una figura de raigambre republicana con primeros ensayos en su raíz anglosajona, en donde se ha desarrollado, con algún éxito y trascendencia, en los EE.UU., sin alterar los órdenes económicos y sociales. El impeachment se podía proponer de inicio en contra del presidente, bajo la acusación de haber violado la Ley, posteriormente ese cargo se incrementó por abuso de autoridad o de confianza¹.

En América Latina, casi todas las constituciones² contemplan la figura política del juicio en contra del presidente, fundamentalmente por malos manejos de la administración, corrupción o el cometimiento de algún delito contra la administración pública, amén de que se considera una amplia mayoría, casi siempre de las dos terceras partes del número de miembros del parlamento, cuestión que es muy difícil conseguirla.

1.2 La cronología e incidencia político-jurídica del fallido caso de juicio político en Ecuador 2023
Para tener una mirada cercana a la realidad, cierta y objetiva, es necesario repasar los hechos políticos sucedidos en este periodo de dos años del régimen de Guillermo Lasso Mendoza.

El débil pacto 
Desde que se instauró el periodo presidencial del candidato del partido político CREO, Guillermo Lasso Mendoza, hubo varios traspiés políticos, por una indiscutible falta de conocimiento político, esencialmente al momento de conformar la cúpula dirigencial de la Asamblea Nacional. Durante toda la campaña, el entonces candidato presidencial se alió con el Partido Social Cristiano PSC, partido de corte de derecha, a los efectos de no disgregar el voto de la tendencia.

Las organizaciones políticas (OPs) CREO y PSC, a través de sus máximos líderes, habrían acordado que presidiría la Asamblea alguien de la tienda social cristiana, incluso se llegó a rumorar nombres; además dicho acuerdo tendría el apoyo de la mayor bancada del país, el correísmo. Estos preacuerdos hacían pensar que existiría una convergencia del centro derecha con la izquierda. Mas a último momento, con un pacto poco estructurado, la Asamblea estuvo presidida por Pachakutik PK, un vicepresidente independiente pero considerado cercano al gobierno; y, una asambleísta de la Izquierda Democrática ID.

La débil arquitectura política con la que se gestó esta Asamblea fue pronto a desgastada y fragmentada, especialmente por dos elementos: 

1. La falta de robustez política de dicho pacto; y, 
2. La ausencia de formación política, liderazgo y coherencia con el discurso inicial de la presidenta del Parlamento. El equipo que lideraba la Asamblea no estaba listo para administrar tan importante órgano político pues su composición se derivó más de una visión electoral que técnica, lo cual es extraño pues esos cargos ya no precisan de voto popular sino de conocimiento técnico parlamentario y capacidad de cabildeo.

La segunda vicepresidenta, en menos de cinco meses de funciones, fue destituida por la propia Asamblea Nacional por vergonzosos actos de corrupción; y pocos meses más tarde, quien presidía la Asamblea, también fue removida de su cargo (el 31 de mayo de 2021), fundamentalmente con votos social cristianos y del correísmo, que venían trabajando desde un inicio en una sistemática oposición al régimen.

Nuevas mayorías y amenazas de muerte cruzada
En un segundo momento de la Asamblea, a partir del 31 de mayo de 2022, con el apoyo de sectores independientes y algunos asambleístas de las dos OP de centro izquierda (PK e ID) modificó su dirección posesionando nuevas autoridades, con el fundamental soporte del PSC y el correísmo.

Aquel momento marcó el inicio de una oposición al régimen, que antes permanecía aparentemente invisibilizada. Esta nueva gestión de fuerzas políticas de inmediato agudizó la inestabilidad del presidente, a lo cual se suma su punto cúspide el 28 de junio de 2022 cuando la Asamblea intentó destituir al Presidente, por una corta diferencia de votación no lo logró.

Un tercer momento político está marcado con la incansable búsqueda de arrinconar al Presidente de la República, desde la acción fiscalizadora de la Asamblea y la gestión política en el foro nacional. Con una estructurada denuncia presentada por un importante medio de comunicación digital “El Gran Padrino”, publicado el 9 de enero de 2023, se puso en evidencia pruebas de corrupción en empresas públicas, en las que estaría involucrado el hermano político del presidente.

Con la carga de las denuncias del “Gran Padrino” el 18 de enero de 2023 se conformó una “Comisión Multipartidista Ocasional para la verdad, justicia y la lucha contra la corrupción en el caso El Gran Padrino” integrada por las distintas tiendas políticas, para la investigación de irregularidades en las empresas públicas, y se pidió a las demás comisiones se abstengan de investigar sobre los temas revelados.

La incesante búsqueda de logar el juicio político llega a su meta el 16 de marzo de 2023, basados en lo dispuesto por el artículo 129 constitucional³, con el informe y la firma de 59 asambleístas y con una petición - que mereció varias rectificaciones pedidas por los mismos legisladores - se dio inicio al juicio político.

El juicio baso su acusación en los delitos de concusión y peculado, conforme el artículo 129.2 constitucional. El trámite llegó a la Corte Constitucional pocos días después, el 24 de marzo; y la Corte emitió su dictamen de admisibilidad al juicio político, luego de varios intentos fallidos para sacar una resolución, basándose en la teoría de “mínima verosimilitud”⁴, esto con arreglo al segundo párrafo del 129 constitucional. Este diminuto dictamen deja debiendo al Ecuador una más robusta y fundamentada decisión en lo jurídico, pero sobre todo en lo político, que es también alcance de lo que deben hacer los órganos de control constitucional⁵.

Un cuarto momento marca el inició el juicio político con todos los incidentes del caso, tratando de guardar las formas del debido proceso, notándose de inicio desfases entre lo que mandó la CC y lo que realmente hacían los asambleístas acusadores e incluso la defensa del ejecutivo. Al fin de tanto conato, encadenaciones, frases argumentativas mínimas, el informe de la Comisión de Fiscalización, no mereció aprobación por parte de la Comisión. Luego de este entrevero, el presidente de la Asamblea dio paso el 16 de mayo de 2023 al inicio de la fase final del juicio político con la intervención de los interpelantes. El Presidente realizó su comparecencia y luego de su alocución se retiró de la Asamblea Nacional sin hacer uso a la réplica.

A los eventos sucedidos en la Asamblea deben sumarse conflictos como el de los pandora papers de octubre de 2021, el paro nacional de junio de 2022, mismo que concluyó con el llamado de la Conferencia Episcopal del Ecuador a sentarse en una mesa de diálogo; la ola de inseguridad debido básicamente al narcotráfico, con muertes incluso de miembros de la policía nacional; los amotinamientos en las cárceles y la extendida carestía de la vida, entre otros. Debemos entender todos estos hechos como una polarización y confrontación política que ha afectado al país.

El desenlace previsto y obvio se produjo el 17 de mayo de 2023, a las 07:00 el Presidente Constitucional decidió disolver la Asamblea (Muerte Cruzada), con apego al artículo 148 constitucional.

2. La muerte cruzada 

Presidencialismo vs. Parlamentarismo
Presidencialismo o parlamentarismo, como figura político jurídico, para alcanzar una mejor y mayor gobernabilidad, ha sido desde todas las visiones una discusión inacabada. Cabe recordar que, en el presidencialismo, la figura política para zanjar los conflictos políticos es el juicio político. En el presidencialismo, dice Rodrigo Borja⁶,“[…]el presidente, al propio tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno y reúne, por tanto, […] los poderes políticos y administrativos del (gobierno) […]”

El régimen presidencial limita al parlamento esencialmente a legislar y por excepción hacer control político al Jefe de Estado, sin embargo, en ocasiones y por los hechos contemplados en el texto constitucional, puede llevarse adelante el juicio político en contra del presidente.

Por otra parte, al hablar del parlamentarismo Borja señala⁷ “[…] conformada la mayoría parlamentaria, el jefe de Estado se ve obligado, previa consulta con ella, a nombrar un primer ministro y un gabinete que cuenten con su confianza. Todo esto hace del parlamento la pieza central del gobierno y la fuerza determinante en la conducción del Estado”.

En el sistema parlamentario, como hemos citado, el primer ministro es creación del propio parlamento y su destitución es inmediata si fuera el caso y basta que le retiren la confianza. Ahora bien, en los sistemas parlamentarios donde además existe la figura del presidente, este si cuenta con el apoyo del parlamento podrá tener un gobierno y está obligado a crear consensos parlamentarios. Por eso, entre sus facultades también está la de disolver el parlamento lo que da lugar a la convocatoria de nuevas elecciones, para saber si es el partido de gobierno logra consolidar su posición o si las fuerzas de oposición son las que cuentan con el favor y confianza popular.

En algunos países de América del Sur, como el nuestro, puede pensarse que el equilibrio de poderes, el juego de frenos y contrapesos, dan resultados en el fortalecimiento democrático de la institucionalidad, aunque no siempre será así, debido fundamentalmente a la falta de cultura política, a la mediocre formación jurídica y en ocasiones al escaso conocimiento de la realidad social del Estado, por parte de la clase política y de quienes tienen un su mano los destinos del Estado.

Pesos y contrapesos a la ecuatoriana
El constituyente de Montecristi introdujo en el texto de su redacción la posibilidad de la disolución del parlamento por parte del presidente de la República, a esta figura político-jurídica la llamó muerte cruzada. En el juego natural de pesos y contrapesos que debe existir entre los poderes de una república, esta figura se asemeja más a la de un sistema parlamentario, y su objetivo es que democráticamente se puedan zanjar graves conflictos y polarizaciones entre fuerzas políticas donde, bloqueándose mutuamente tanto legislativo como ejecutivo, cada uno tiene en sus manos disposiciones constitucionales que atribuyen la posibilidad de finalizar con la gestión del otro; así, el legislativo puede destituir al Presidente de la República y el ejecutivo disolver la Asamblea Nacional.

La muerte cruzada activa la vía electoral y es el Consejo Nacional Electoral quien está llamado a convocar dentro del plazo de siete días siguientes, a elecciones anticipadas tanto del legislativo como del ejecutivo; tómese en cuenta que los textos constitucionales, para tal efecto son similares, los electos son designados para concluir el periodo inconcluso por, en este caso, la disolución de la Asamblea.

La disolución de la Asamblea está contemplada en el al artículo 148 constitucional⁸, esta potestad otorgada por el constituyente otorga al ejecutivo la atribución de disolver la Asamblea Nacional, en el caso de que aquel “a su juicio” estime que la Asamblea: 

1. Se hubiera arrogado funciones que no le competen constitucionalmente, esto es que se hubiese auto atribuido potestades o competencias que no le son propias, previo dictamen favorable de la CC; 
2. Si de manera reitera obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, esto es que la Asamblea impida que tal cometido se produzca; y, 
3. Por grave crisis y conmoción interna. La norma establece que tal potestad se la puede usar por una sola ocasión durante los tres primeros años de su mandato, cuestión que está por demás clara.

Los tiempos del caso 2023
Ahora bien, veamos los efectos inmediatos y mediatos de tal decisión. El efecto inmediato es la convocatoria del CNE a elecciones presidenciales y legislativas anticipadas, en el plazo máximo de 7 días. El calendario electoral marca tres fechas clave: la primera vuelta el 2023.08.20; la segunda vuelta, en caso de haberla para el 2023.10.15.

Tómese en cuenta que de acuerdo al artículo 91 del Código de la democracia: “En caso de elecciones anticipadas previstas en la Constitución o revocatoria del mandato, la posesión de los respectivos cargos no podrá ser posterior a quince días contados desde la fecha de la proclamación de resultados”, esto porque se tiene previsto la entrega de credenciales a asambleístas el 2023.10.26. Además, se previó a la entrega de credenciales está la proclamación de resultados, esto es el 2023.10.04, fecha desde la que se deberán contar 15 días para la posesión e instalación de la Asamblea, hecho que puede suceder aún sin la elección del nuevo presidente de la República, dignidad para la que se tiene prevista la entrega de credenciales para el 2023.11.30⁹.

Resulta tan novedosa esta herramienta democrática que no se ha previsto con claridad en el Código de la Democracia, los tiempos del proceso de elecciones anticipadas y, sobre todo, del ejercicio del presidente saliente y cual la fecha de entrega del mando.

Resultado político incierto
Sin que los efectos inmediatos de la aplicación de la muerte cruzada dejen de ser trascendentes, los mediatos obviamente serán los que marquen en los ámbitos social, político y económico un avance o freno del país.

En cuanto a los temas jurídicos mediatos con arreglo a la norma en comento, el presidente de la República queda con un arma poderosa en sus manos: puede “gobernar”, que es lo que nos queda debiendo, por vía de decretos-leyes de urgencia económica, con dictamen ex ante de la CC, claro está que estas normas a posteriori, podrán ser aprobadas o derogadas por el nuevo parlamento.

Este es sin lugar a duda el elemento político más importante, si opera con adecuada versatilidad y sabiduría, pues puede encontrar la posibilidad de desarrollar sus ansiados proyectos. Pero en esto el ejecutivo, su equipo y gabinete, deben tener presente que: i. Están legislando y por tanto los decretos en materia económica han de tener la contextura y contenido de una ley, es decir, básicamente que se refiera a una sola materia, que no contrarie los contenidos constitucionales, que contenga una debida motivación, es decir deberá señalarse la necesidad y la pertinencia; cuestión que luce fácil, pero le ha costado mucho en ocasiones pasadas al ejecutivo; y, ii. Deben ser explícitos en señalar la “urgencia” esto es porque debe aprobarse de inmediato, en el único afán de que la CC admita a trámite y se evite complicaciones y equivocaciones.

Por tanto, se debe entender que la CC no es una mera oficina gubernativa de trámite, sino que es un órgano que va a controlar que la norma que se va a dictar al menos reúna los requisitos antes señalados; tomando en cuenta además que lo más espinoso será entregar proyectos que no atenten a la seguridad jurídica del Estado o al mismo texto constitucional¹⁰.

Esta facultad otorgada al presidente, de poder emitir decretos ley urgencia económica, en hasta que se instaure el nuevo régimen y la nueva legislatura tiene por razón que pueda gobernar sin prescindir de alguna forma de legislar. El contrapeso a esta potestad otorgada claramente es la Corte Constitucional.

Finalmente debemos recordar que estos decretos “[…] podrán ser aprobado o derogados por el órgano legislativo” como consta en la parte in finne del 148 de nuestra norma madre. El constituyente, al redactar la norma piensa que hay algún órgano legislativo en funciones, desde luego que en la realidad no, seguramente se refiere a la nueva legislatura, por lo que la redacción de este texto nos queda debiendo; de todas formas, hay que mirar que el 135 y 301 constitucional, dan la posibilidad de iniciativa en materia tributaria y de gasto público solo al ejecutivo. A la fecha como se ha revisado, el ejecutivo ha sufrido graves traspiés en la admisión por parte de la CC de sus proyectos de decreto-ley.

Como corolario se puede anotar que la muerte cruzada, como figura político-jurídica para la disolución del parlamento, en nada ha ayudado a aliviar la grave crisis económica. La institucionalidad pública, se ha visto gravemente afectada y se avizora que el periodo de transición no ayudará en nada a la solución de los acuciantes temas que agobian a la nación toda.

Esta innovativa institución, que ha contrariado la tradición presidencialista, de nada ha servido, que no sea para la reflexión y mirar la necesidad de cambios constitucionales a futuro. Además, la clase política en el Ecuador debe tener una mejor formación en sus contenidos ideológicos y de conocimiento de la realidad social, cultural, antropológica, política y económica del Estado.

Finalmente, y a pesar de lo dicho, si se continúa en el afán de proseguir con la muerte cruzada, los textos tanto de la Constitución como del Código de la Democracia deben ser reformados, para tener reglas más claras y precisas que regulen esta institución político-jurídica.

¹ Mario Serrafero. El Impeachment en América Latina. https://www.corteidh.or.cr/tablas/r37424.pdf ADOLFO CONSTENIA ARGUEDAS.

² En el caso mexicano, en los artículos 74 y 76, siendo el órgano acusador de los servidores públicos en general, y el órgano “jurado de Sentencia” es el Senado. La Constitución Colombiana, en sus artículos 174, 175, 178, 194 refieren al juicio, también a cargo de las dos cámaras. En Argentina, en los artículos constitucionales: 52, 53, 59, 60, hacen referencia al juicio político, con una singular cuestión añadida, y es que, si hay acusación en contra del presidente, el senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema.

³ Art. 129.- La Asamblea Nacional podrá proceder al enjuiciamiento político de la Presidenta o Presidente, o de la Vicepresidenta o Vicepresidente de la República, a solicitud de al menos una tercera parte de sus miembros, en los siguientes casos:
Por delitos contra la seguridad del Estado.
Por delitos de concusión, cohecho, peculado o enriquecimiento ilícito.
Por delitos de genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro u homicidio por razones políticas o de conciencia.
Para iniciar el juicio político se requerirá el dictamen de admisibilidad de la Corte Constitucional, pero no será necesario el enjuiciamiento penal previo.
En un plazo de setenta y dos horas, concluido el procedimiento establecido en la ley, la Asamblea Nacional resolverá motivadamente con base en las pruebas de descargo presentadas por la Presidenta o Presidente de la República.
Para proceder a la censura y destitución se requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional. Si de la censura se derivan indicios de responsabilidad penal, se dispondrá que el asunto pase a conocimiento de la jueza o juez competente.

⁴ En el dictamen 1-23-DJ/23 de la Corte constitucional en el número 92 del voto de mayoría se dice refiriéndose al cargo de peculado señala: “También luce, en general, mínimamente verosímil la red de inferencias fácticas. En lo que respecta, específicamente, a la verosimilitud mínima de la participación del presidente de la República en los hechos acusados…” 

⁵ La Corte Constitucional, inadmitió los dos cargos de concusión y admitió el cargo de peculado en dictamen 1-23-DJ/23; sentencia en la que además señaló: - el dictamen de admisibilidad “…no supone ninguna clase de pronunciamiento sobre la veracidad de los hechos, la valoración de la prueba, la materialidad de la infracción, ni la responsabilidad política, penal o de otro tipo.” 

⁶ Rodrigo Borja Enciclopedia de la Política. https://www.enciclopediadelapolitica.org/parlamentarismo/ 

⁷ Rodrigo Borja Enciclopedia de la Política. https://www.enciclopediadelapolitica.org/parlamentarismo/ 

⁸ Art. 148.- La Presidenta o Presidente de la República podrá disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si de forma reiterada e injustificada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y conmoción interna.
Esta facultad podrá ser ejercida por una sola vez en los tres primeros años de su mandato.
En un plazo máximo de siete días después de la publicación del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral convocará para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales para el resto de los respectivos períodos.
Hasta la instalación de la Asamblea Nacional, la Presidenta o Presidente de la República podrá, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo.

⁹ Calendario electoral aprobado mediante resolución PLE-CNE-5-23-5-2023 del Pleno del CNE, de fecha 2023.05.23. Debe además tomarse en consideración lo señalado en los artículos 161 y 202 del Código de la Democracia, que señala de modo claro, que en caso de haber segunda vuelta, la misma será dentro de 45 días de proclamados los resultados. Y el 202 que da un tiempo máximo de 45 días para campaña electoral.

¹⁰ Hasta la fecha, la CC ha emitido los dictámenes 1-23-UE/23 y 2-23-UE/23. En este último emitió dictamen no favorable; y en el primero el dictamen fue de favorabilidad. 

Bibliografía
Rodrigo Borja Cevallos. Enciclopedia de la Política.
Mario Serrafero. El Impeachment en América Latina.
Constitución de Argentina.
Constitución de Colombia.
Constitución de Ecuador.
Constitución de México.
Ley Orgánica Electoral. Código de la Democracia.
Corte Constitucional del Ecuador, dictámenes: 1-23-DJ/23; 1-23-UE/23; y, 2-23-UE/23.
Consejo Nacional Electoral. Calendario electoral aprobado mediante resolución PLE-CNE-5-23-5-2023 del Pleno del CNE.