La reforma al COOTAD: rigidez presupuestaria, autonomía y política social

Introducción

La reforma al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobada por la Asamblea Nacional en febrero de 2026, ha sido presentada como un ajuste necesario para mejorar la gestión del gasto público territorial, sin embargo, desde una revisión más detenida de su contenido muestra que el problema no se agota en una discusión fiscal ni en la evaluación de la capacidad de ejecución de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) puesto que  la reforma no solo regula el gasto, sino que incorpora disposiciones de carácter operativo que, desde la técnica legislativa, van más allá de lo que debería contener una ley orgánica por lo que la discusión deja de centrarse en la eficiencia del gasto y se desplaza hacia aspectos más estructurales: la coherencia normativa, la jerarquía de las fuentes y, sobre todo, el alcance real de la autonomía de los GAD.

La remisión al clasificador presupuestario y sus implicaciones en la técnica legislativa

El artículo 198.2 del COOTAD reformado dispone que el gasto de inversión “se determinará exclusivamente a partir de los grupos, subgrupos e ítems del Clasificador Presupuestario emitido por el ente rector de las finanzas públicas” lo que podría parecer simplemente una precisión técnica no lo es en razón de que el contenido de la disposición refleja que la ley orgánica deja de limitarse a establecer criterios generales y pasa a apoyarse directamente en una herramienta propia de la gestión administrativa.

A fin de comprender el problema, es importante destacar que el COOTAD reconoce que el gasto de inversión está vinculado al ejercicio de competencias y al desarrollo territorial, lo que demuestra que no se agota en la obra pública ni en la generación de activos físicos. De su lado la normativa de finanzas públicas distingue entre gasto permanente y no permanente, siendo este último el que se asocia a inversión en función de su impacto en la provisión de bienes y servicios públicos.

En este sentido, el problema no es solo que la norma entre en demasiado detalle, sino que lo haga a partir del Clasificador Presupuestario que es un instrumento expedido por el Ministerio de Economía y Finanzas cuya función es ordenar y registrar el gasto público.

En el marco de la técnica legislativa y conforme a los preceptos constitucionales, las leyes orgánicas se expiden para regular materias de carácter estructural. El artículo 133 de la Constitución dispone que este tipo de normas se reserva, entre otros aspectos, para la organización y funcionamiento de las instituciones del Estado, incluyendo el régimen de los gobiernos autónomos descentralizados; sin embargo, regular la organización, competencias y funcionamiento de los GAD no implica condicionar la forma en que planifican, asignan y ejecutan su presupuesto, ya que la Constitución reconoce su autonomía política, administrativa y financiera, así como la facultad de dictar normas dentro de su ámbito competencial.

En esa misma línea, la Ley Orgánica de la Función Legislativa concibe la ley como un instrumento de regulación general orientado a establecer marcos normativos, y no a incorporar definiciones operativas propias de la gestión administrativa, distinción que permite mantener la coherencia del sistema jurídico.

De hecho, el ordenamiento ya establece esa separación, puesto que el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas atribuye al ente rector de las finanzas públicas la facultad de emitir normas técnicas, clasificadores y manuales de cumplimiento obligatorio, lo que responde a una lógica clara: la ley fija el marco y la administración desarrolla la herramienta.

En ese contexto, la reforma al COOTAD altera esta lógica al incorporar directamente los criterios del clasificador presupuestario, haciendo que la ley dependa de un instrumento técnico modificable mediante acuerdo ministerial. En la práctica, esto genera un problema de estabilidad normativa, ya que, aunque la ley no cambie, su aplicación puede variar, permitiendo que una norma infra legal incida sobre el alcance de una ley orgánica.
 

Autonomía: entre reconocimiento formal y condicionamiento material

La Constitución define al Ecuador como un Estado organizado de manera descentralizada, en el que los distintos niveles de gobierno gozan de autonomía política, administrativa y financiera. El precepto constitucional constituye un elemento estructural del modelo de organización territorial, que se concreta en la capacidad de los GAD para planificar, gestionar y ejecutar sus competencias dentro de su jurisdicción.

De su lado el COOTAD reconoce la autonomía como el derecho y la capacidad efectiva de los GAD para regirse sin intervención de otros niveles de gobierno, mientras que la Constitución en su artículo 271 garantiza que las transferencias de recursos se realicen de manera “predecible, directa, oportuna y automática”.

Estos principios no se verían alterados por la reforma ya que el término autonomía sigue presente en el texto normativo, sin embargo, el problema, como ya se ha explicado, aparece en su aplicación cuando las reglas y los mecanismos de control asociados, introducen un condicionamiento en la estructura del gasto que, sin eliminar formalmente las competencias de los GAD, reduce su margen real de acción y decisión sobre cómo financiarlas.

Adicionalmente, es preciso entender que el presupuesto no es solo un requisito formal, es el instrumento donde se decide qué puede hacer un GAD y qué no, entonces si la forma en que debe distribuirse ya viene definida desde la ley, el margen para planificar según las necesidades del territorio se reduce. En esa misma línea, la limitación del gasto permanente incide directamente en la capacidad de los GAD para organizar su talento humano. En muchos casos, la ejecución de políticas públicas depende más de la capacidad operativa que de la infraestructura disponible, ya que equipos técnicos, brigadas territoriales o personal especializado forman parte de este tipo de gasto.

A esto se suma que la reforma asocia la inversión a resultados físicos identificables, aunque no todas las competencias de los GAD se traducen en ese tipo de resultados. En particular, las vinculadas a la política pública social, que si bien pueden requerir infraestructura, también dependen de recursos humanos y de intervenciones en territorio que no generan activos visibles, pero resultan necesarias para atender problemas concretos. Bajo esta lógica, este tipo de gasto queda en una posición más débil dentro de la estructura presupuestaria, no por su falta de relevancia, sino por la forma en que la norma define lo que debe entenderse como inversión.

En resumen la autonomía queda condicionada puesto que se transforma al dejar de operar plenamente como un espacio de decisión y pasar a configurarse como un ámbito regido por reglas externas que inciden directamente en la planificación, asignación y ejecución del gasto.

 

Efectos en la política social

Es en este punto donde la reforma muestra con mayor claridad sus efectos, ya que no todas las políticas públicas responden a una lógica de inversión física. Esto se evidencia en el caso de la política de prevención y erradicación de la desnutrición crónica infantil (DCI), que involucra directamente a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, tanto por su rol articulador como por sus competencias en agua potable y saneamiento, estrechamente vinculadas a sus resultados.

Para entender la dimensión del problema, hay que tener presente que la DCI es un fenómeno acumulativo que deja efectos irreversibles: incide en el desarrollo cognitivo, en el aprendizaje y, más adelante, en las oportunidades educativas y laborales. Por lo que su abordaje exige algo más que recursos: requiere continuidad, seguimiento y coordinación sostenida en el tiempo.

Desde esa perspectiva, la infraestructura es necesaria, pero no suficiente. El acceso a agua segura y saneamiento (competencias de los GAD Municipales) no se agota en la construcción de obras, ya que detrás de ello hay planificación, mantenimiento, operación y, sobre todo, personas. Sin estos elementos, la infraestructura por sí sola difícilmente permite incidir en problemas como la desnutrición, porque la lógica de inversión que introduce la reforma tiende a privilegiar aquello que puede identificarse como obra o resultado físico, dejando en segundo plano lo que hace posible su funcionamiento.

Además, una parte importante de las intervenciones en DCI no se traduce en infraestructura: el acompañamiento a las familias, el control del crecimiento, la educación en prácticas de alimentación o el trabajo comunitario no constituyen una obra, pero son indispensables; sin estos componentes, incluso las inversiones en agua y saneamiento pierden efectividad.

La exigencia de que la inversión se materialice en resultados físicos identificables. resulta adecuada para la obra pública, pero limitada frente a políticas sociales complejas, donde los resultados no siempre son inmediatos ni visibles.

El problema, entonces, no es sólo cuánto se gasta, sino en qué se prioriza, con el riesgo de privilegiar aquello que es más fácil de registrar como obra, aunque no necesariamente sea lo que más contribuye a enfrentar problemas como la desnutrición crónica infantil.
 

Conclusión

La reforma al COOTAD responde a una preocupación válida sobre el gasto público; sin embargo, el problema no radica en ese objetivo, sino en la forma en que se lo ha normado. Al incorporar elementos propios de la gestión administrativa, la ley orgánica excede su función y termina condicionando, en la práctica, la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados.

Este condicionamiento no es solo formal. Incide directamente en la manera en que los GAD planifican y ejecutan sus recursos, con efectos concretos en la implementación de políticas públicas sociales que no siempre responden a una lógica de inversión física, como ocurre con la desnutrición crónica infantil.

En este contexto, la ley debería operar como un marco que delimite competencias y establezca reglas generales, sin trasladar al nivel normativo decisiones propias de la ejecución presupuestaria que, por su naturaleza, corresponden al ámbito de la gestión.
 

Referencias bibliográficas

Asamblea Constituyente del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial No. 449.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2009). Ley Orgánica de la Función Legislativa. Registro Oficial Suplemento No. 642.

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Asamblea Nacional del Ecuador. (2010). Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP). Registro Oficial Suplemento No. 306.

Asamblea Nacional del Ecuador. (s.f.). Reglamento de Técnica Legislativa de la Asamblea Nacional.

Asamblea Nacional del Ecuador. (2026). Ley reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

Ministerio de Economía y Finanzas. (2010). Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público.