Los límites de la iniciativa legislativa exclusiva del presidente de la República en materia impositiva

¿Puede la Asamblea Nacional durante la tramitación de un proyecto de ley incluir nuevos impuestos o modificar aquellos que han sido propuestos por el Ejecutivo? ¿En qué casos puede hacerlo y con qué límites?

El artículo 134 de la Constitución determina quiénes se encuentran legitimados para presentar proyectos de ley en el Ecuador, esto es, quiénes poseen iniciativa legislativa y con qué condiciones o en qué materias pueden hacerlo.

Esta iniciativa en el Ecuador la tienen los asambleístas, con el apoyo de una bancada legislativa o de al menos el cinco por ciento de los miembros de la Asamblea Nacional; la Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública en las materias que les corresponda de acuerdo con sus atribuciones; los ciudadanos que estén en goce de los derechos políticos y a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por lo menos el cero punto veinticinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral nacional; por supuesto, el Presidente de la República; y, finalmente, el resto de funciones del Estado dentro del ámbito de sus competencias.

La iniciativa legislativa es una facultad que permite activar el órgano legislativo a través de la presentación formal de un proyecto de ley. Esta iniciativa se ubica dentro de un momento del proceso de producción legislativa que denominaremos etapa prelegislativa, es decir, previo al tratamiento del proyecto de ley como tal. 

De acuerdo con el mismo artículo, quienes propongan un proyecto de ley pueden participar en su debate, esto es, durante la etapa legislativa propiamente dicha (por ello nos referiremos a la etapa en la que se discute/trata el proyecto de ley que ha sido debidamente presentado por un sujeto con iniciativa legislativa) directamente o a través de delegados.
La iniciativa legislativa, en principio, no implica una facultad distinta a la de presentar el proyecto y no influye necesariamente, (la intervención del proponente es solo una posibilidad) ni genera contenidos vinculantes que deban ser observados durante la etapa legislativa.

Ahora bien, durante la etapa legislativa en el Ecuador, el presidente se convierte en un verdadero colegislador, pues además de tener la facultad de iniciativa legislativa, participa del proceso de creación de leyes a través de la facultad del veto, por medio de la cual puede objetar parcial o totalmente un proyecto de ley (con diversos alcances y procesos en cada caso) y también puede hacerlo si considera que el proyecto adolece de inconstitucionalidad parcial o total.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 135 de la Constitución, solo el presidente puede presentar proyectos de ley en determinadas materias expresamente establecidas. Esta facultad la denominaremos “iniciativa legislativa exclusiva”.
Esto viene a significar que, solo le corresponde a la cabeza del Ejecutivo activar al órgano legislativo para que realice el tratamiento de un proyecto de ley, que incorpore determinadas materias en las que la iniciativa legislativa le es exclusiva o privativa, como es el caso para la creación, modificación o supresión de impuestos.

De una interpretación literal del artículo 135 tenemos que únicamente el presidente podría activar el órgano legislativo (en etapa prelegislativa) mediante la presentación de un proyecto en estas materias, y por tanto, ningún otro agente con iniciativa legislativa de los que hemos enumerado (la lista es exhaustiva), ni siquiera el propio legislador podría presentar un proyecto que incorpore dichas materias.

Esto por supuesto, nada nos dice sobre su tratamiento en la denominada etapa legislativa (o sobre algún efecto o limitación que se traslade a esta etapa), hasta aquí; nuevamente, siguiendo el método exegético; no se sigue que la Asamblea Nacional tenga limitadas sus facultades para modificar (en cualquier aspecto) el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo durante el proceso de creación de leyes, como corresponde de acuerdo con sus atribuciones legislativas naturales.

Siguiendo esta lectura, lo único que dicha facultad implicaría, es que el órgano legislativo no puede activarse ni por voluntad propia, ni por ninguna otra (con iniciativa legislativa) que no sea por la del presidente para tratar los asuntos reservados exclusivamente para iniciativa de este último, sin que esto (insistimos una vez más) implique necesariamente alguna limitante adicional que tenga efectos posteriormente.

Sin embargo, la propia actuación de los órganos Ejecutivo y Legislativo no ha sido consistente en este tema, llegando muchas veces a discutirse el criterio de que esta iniciativa legislativa exclusiva produce efectos más allá de la etapa prelegislativa, llegando a limitar las facultades de la Asamblea Nacional durante el proceso de creación de ley, al punto de que la misma no pueda alterar ninguno de los elementos esenciales del tributo que se pretende crear o modificar.

Se considera que esto se debe a un equívoco lingüístico en donde se ha confundido lo que conlleva la facultad para presentar un proyecto de ley para crear un impuesto, con la facultad para proponer la creación de un impuesto. Con esto no quiero decir que no haya lugar para argumentar respecto de algunos límites a la facultad del legislativo en estos casos de iniciativa exclusiva, sino más bien que el camino seguido a partir de una interpretación literal del texto constitucional no es el adecuado para sostenerlo.

Es por eso que el único camino para sostener la existencia de límites en la etapa legislativa pasa por argumentar respecto de los fines que son perseguidos por la norma constitucional al establecer una iniciativa legislativa exclusiva en favor del Ejecutivo, esto es, mediante una interpretación teleológica de la disposición.

Si intentamos encontrar las razones que se encuentran detrás de la facultad de iniciativa legislativa exclusiva del presidente, pareciera ser que éstas tienen sustento en el propio diseño institucional del Estado constitucional y en las responsabilidades y capacidades técnicas que posee el Ejecutivo en determinadas materias, como, por ejemplo, en cuestión de finanzas públicas. Y es que, en efecto, es el presidente quien está llamado a dirigirlas y quien eventualmente es señalado por el buen o mal desempeño económico de la nación durante su mandato.

Mientras que un asambleísta puede ser vitoreado por la eliminación de un impuesto, un presidente será recriminado por las deficiencias del sistema de salud ocurridas debido a tal detrimento a las arcas fiscales.

Lo cierto es que el texto constitucional no es claro respecto del alcance de tal atribución del Ejecutivo. La búsqueda de un significado relevante que pueda asociarse a dicha atribución ha llevado a que se efectúen interpretaciones superficiales y forzadas del texto del artículo 135. 

En el caso de Chile el alcance de esta facultad es clara desde el propio texto constitucional, pues se señala que, ante la presentación de un proyecto de iniciativa exclusiva del Gobierno, el legislativo puede únicamente aceptar, disminuir, o rechazar lo presentado por el Ejecutivo.

Un caso similar al nuestro podemos encontrarlo en Colombia, en donde tampoco se ha establecido expresamente (al menos no con la claridad esperada) el alcance de dicha iniciativa, y, por ende, ha habido lugar a dudas similares a las que actualmente se presentan en Ecuador, y que han sido en gran parte dilucidadas ya por la Corte Constitucional de dicho país, en sentencias como la C-1007 de 2000, C-121 de 2003, C-807 de 2001, entre otras.

Finalmente, este análisis habrá servido de algo si permite al menos aclarar que esta situación no tiene un desenlace tan simple u obvio como en ocasiones ha sido planteado desde diversos espacios de opinión pública; y por tanto, considero que corresponde a nuestra Corte Constitucional definir los límites y alcances en los que se enmarca la iniciativa legislativa exclusiva del presidente.

Bibliografía

Constitución de la República del Ecuador, Artículos 134 y 135.

Constitución Política de la República de Chile (texto refundido).

Constitución Política de Colombia de 1991.

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-1007 de 2000.

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-807 de 2001.

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-121 de 2003.