Proceso de formación de una ley urgente en Materia Económica

El viernes 24 de septiembre 2021, tras cuatro meses después de haber sido posesionado, el Presidente Guillermo Lasso presentó ante la Asamblea Nacional lo que hasta ahora es quizá la iniciativa más importante enviada al legislativo en este periodo.
 

ASPECTOS CONSTITUCIONALES A TOMAR EN CUENTA

Para el análisis a continuación, es necesario recordar que solo el Presidente de la República puede presentar proyectos de ley que modifiquen o supriman impuestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político-administrativa del país.

De la misma manera, cabe resaltar para el caso en cuestión que los proyectos de ley deben referirse a una sola materia con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se propone y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían, según el artículo 136 de la Constitución de la República del Ecuador (en adelante CRE). Este artículo concuerda con el 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa (en adelante LOFL), que claramente determina que los proyectos de ley calificados por el Presidente de la República como urgentes en materia económica se referirán a aspectos sustantivos de la política económica, cuyo trámite expedito es necesario para garantizar el equilibrio de las finanzas públicas o para enfrentar una situación económica adversa. El Consejo de Administración Legislativa no calificará proyectos de ley que reformen diversas leyes que no se refieran a una sola materia.

Tratándose de un Proyecto de Ley tan importante, mencionaremos lo prescrito en el artículo 137 de la Constitución, por el cual la ciudadanía que tenga interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedición, podrán acudir ante la comisión respectiva y exponer sus argumentos. 

El trámite para tratamiento y aprobación de este proyecto será el ordinario, excepto en cuanto a los plazos.
 

PROCESO

El proyecto de ley se titula “Ley Orgánica de Creación de Oportunidades, Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal”², mismo que ha sido calificado por el ejecutivo como urgente en materia económica. Una vez que el proyecto de ley ha sido entregado, y previendo que la Asamblea Nacional de luz verde para el tratamiento del proyecto, revisaremos el proceso de formación de esta ley dentro de la función legislativa.

Con la presentación del proyecto de ley, este es conocido por la Unidad de Técnica Legislativa de la Asamblea Nacional, que de acuerdo al artículo 55 de la LOFL, tiene la tarea de elaborar un informe técnico-jurídico no vinculante del proyecto de ley y remitirlo al Consejo de Administración Legislativa (en adelante CAL) en el término máximo de 5 días.
 

CALIFICACIÓN

El CAL, luego de la verificación de requisitos contemplados en el artículo 56 de la LOFL, deberá elaborar una resolución de calificación o “no calificación”; sobre esta última, el CAL debe notificarla al proponente en un plazo máximo de 5 días. Al respecto, existen comentarios divididos sobre la posible inconstitucionalidad del proyecto de ley pues este reformaría a más de 20 cuerpos legales y el artículo 136 de la Constitución, juntamente con el quinto inciso del artículo 56 de la LOFL, son claros en prescribir que los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia o no se tramitarán. Si el proyecto presentado por el Presidente Lasso logra sortear este obstáculo -junto con los demás requisitos constitucionales y legales- el CAL calificará el proyecto con 4 votos favorables, le dará prioridad en el trámite y remitirá a una comisión especializada para el efecto.

El tema de la Comisión Especializada Permanente a la que debería enviarse el proyecto ha sido igualmente motivo de discusión desde que este fue presentado a la Asamblea. Al buscar reformar varios cuerpos legales, no queda completamente claro qué comisión debería ser la responsable de su tratamiento; esta labor podría recaer en la Comisión de Desarrollo Económico, Productivo y la Microempresa, la Comisión del Derecho al Trabajo y a la Seguridad Social, o la Comisión del Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control. 
 

DEBATES

La Comisión Especializada que sea asignada para el tratamiento del proyecto tendrá un plazo de 10 días contados desde la fecha de inicio del tratamiento del proyecto de ley para presentar sus informes con las observaciones pertinentes; dentro de estos 10 días, en los 5 primeros, los ciudadanos que tengan interés en el proyecto de ley pueden acudir ante la comisión especializada y exponer sus argumentos. Es por esto que, en ningún caso, la Comisión Especializada podrá emitir su informe en un plazo menor a 5 días³.

La mayoría de la Comisión aprobará el primer informe que, junto con los informes de minoría, serán remitidos a la Presidenta de la Asamblea Nacional para que los distribuya entre todos los asambleístas antes del primer debate. 

El primer debate se realizará en una sola sesión en la que se podrán presentar observaciones al finalizar la misma o hasta 3 días después⁴. Si existe mayoría absoluta de sus miembros en este primer debate, el proyecto de ley presentado por el ejecutivo podrá archivarse. 

De conformidad con lo prescrito en el artículo 62 de la LOFL, si el proyecto de ley no es archivado, la Comisión Especializada analizará y recogerá las observaciones efectuadas por los asambleístas en el primer debate del Pleno y tendrá 4 días a partir del cierre de ese debate para presentar a la Presidencia de la Asamblea el informe para segundo debate para que este sea distribuido a todos los asambleístas. Cuando hayan transcurrido 48 horas a partir de la distribución, se convocará a segundo debate en donde, en una sola sesión, se aprobará, modificará o negará el proyecto de ley.

Si se llega a negar el informe de mayoría, el Pleno de la Asamblea, por decisión de la mayoría simple de sus integrantes, puede decidir la votación de los informes de minoría. 

En caso de modificaciones al proyecto de ley producto de las observaciones del segundo debate, el ponente solicitará a la Presidenta que se suspenda el orden del día a fin de que la Comisión pueda analizar y aprobar los cambios sugeridos. Para esto, la Comisión tendrá un plazo máximo de 48 horas para que el texto final sea aprobado y entregado al Pleno de la Asamblea. En caso de que la Comisión no tenga los votos de mayoría que le permitan aprobar o improbar los cambios, el ponente tiene la potestad de presentar el texto de votación al Pleno.   

Por otro lado, si la Comisión llega a aprobar el nuevo texto que incorpora las observaciones del segundo debate, pero este no alcanza los votos necesarios para su aprobación en el Pleno de la Asamblea, el ponente puede realizar los ajustes pertinentes y mocionar ante el Pleno la aprobación del proyecto de ley con el nuevo texto.

La aprobación del proyecto de ley se podrá mocionar por artículos, secciones o el texto íntegro. El archivo del proyecto se hará con el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno.

De acuerdo con el artículo 140 de la CRE y 62 de la LOFL la Asamblea Nacional tendrá 30 días a partir de su recepción para aprobar, modificar o negar el proyecto de ley de conformidad con el trámite constitucional y legal que hemos presentado, caso contrario, el Presidente lo promulgará como decreto-ley y ordenará su publicación en el Registro Oficial sin perjuicio de que la Asamblea pueda modificarlo o derogarlo con sujeción al trámite ordinario previsto en la Constitución.

Los siguientes días son cruciales en el legislativo y ejecutivo por lo que pueda pasar con este proyecto de ley. Si este llega a ser calificado por el CAL, los siguientes treinta días estarán marcados por el debate que realicen las bancadas dentro de la Asamblea, la discusión de fondo de los más de 300 artículos propuestos y una posible aprobación o archivo de un proyecto que podría llegar a cambiar el panorama económico y político del país. Si el CAL emite una resolución de no calificación, debemos estar pendientes a las acciones que pueda tomar el Gobierno del Presidente Lasso quien ha apostado su proyecto económico, social y político en esta ley.  

¹ Art. 135, Constitución de la República del Ecuador

² Texto completo del proyecto de ley: https://drive.google.com/file/d/1PLsre7XsltwPKndQqVuef7Cy1riO3GTK/view 

³ Art.59, LOFL.

⁴ Art.60, LOFL.