Trámite de Proyectos de Ley calificados de urgente en Materia Económica

El artículo 120 de la Constitución, en el numeral 6, establece como atribuciones de la Asamblea Nacional, el “Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente obligatorio”.

De acuerdo con la Constitución,  los proyectos de ley pueden seguir el trámite ordinario (Art. 137) o el de urgencia en materia económica (Art. 140).  Las diferencias en el trámite de los proyectos de ley ordinarios o de urgencia en materia económica las abordaremos más adelante. 
 

1.- Requisitos de los proyectos de ley

¿Qué requisitos deben cumplir los proyectos de ley para que puedan ser tramitados por la Asamblea Nacional? ¿Existe alguna excepción al cumplimiento de los mismos?

Revisada la Constitución, el artículo 136 manda:

Los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia y serán presentados a la Presidenta o Presidente de la Asamblea Nacional con la suficiente exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían. Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará.

La Constitución contiene un enunciado general: “los proyectos de ley”, la única referencia expresa que la Constitución hace de los proyectos de ley calificados de urgencia económica, es en cuanto a su trámite, mas no excluye a los proyectos de ley remitidos con dicha calificación, del cumplimiento de los citados requisitos.  De hecho, el propio artículo 140 señala, que “el trámite para su presentación (…) será el ordinario”.

En consecuencia, tanto los proyectos de ley ordinarios como los calificados de urgencia en materia económica, deben cumplir los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Constitución, y que son: a) referirse a una sola materia, b) ser presentados a la Presidenta/e de la Asamblea Nacional, c) suficiente exposición de motivos, d) articulado; y, e) la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían.   

Y por tanto, están sujetos a las mismas consecuencias, también previstas en el artículo 136 de la Constitución: “Si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará”. 
 

2.- Verificación del cumplimiento de requisitos

2.1.- Dado que la consecuencia jurídica de no cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Constitución, es que no puede ser tramitado un proyecto de ley.   

La Ley Orgánica de la Función Legislativa, que conforme el artículo 126 de la Constitución, rige el cumplimiento de las labores establecidas en el artículo 120 de la misma, le dio la competencia¹ de verificación de estos requisitos, al máximo órgano de administración legislativa, creado también en la Constitución en el artículo 122, el denominado “Consejo de Administración Legislativa’, y que está integrado por: “quienes ocupen la Presidencia y las dos Vicepresidencias, y por cuatro vocales elegidos por la Asamblea Nacional de entre asambleístas pertenecientes a diferentes bancadas legislativas”.

2.2.- Consejo de Administración Legislativa, que como señala el artículo 14 numeral 2, de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, tiene entre sus funciones y atribuciones:

Resolver sobre la calificación o no de los proyectos de ley presentados y establecer, de manera motivada, la prioridad para su tratamiento. Si el proyecto no reúne los requisitos, se notificará con la debida motivación, enunciando las normas y principios jurídicos en los que se fundamenta (la negrilla y subrayado me pertenece). 

2.3.- La resolución sobre la calificación de los proyectos de ley, se incluye como parte del orden del día de las sesiones del Consejo de Administración Legislativa, como el primer paso en el proceso de formación de la ley.  

2.4.- La calificación de los proyectos de ley, conforme el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, supone la verificación del cumplimiento de los mismos requisitos establecidos en la Constitución en el artículo 136, estos son:

“1. Que todas las disposiciones del proyecto se refieran a una sola materia, sin perjuicio de los cuerpos legales a los que afecte;

2. Que contenga suficiente exposición de motivos, considerandos y articulado;

3. Que contenga el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que con la nueva ley se derogarían o se reformarían; y,

4. Que cumpla con los requisitos que la Constitución de la República y esta Ley establecen sobre la iniciativa legislativa.”

De forma tal, que si durante el proceso de verificación se determina, que el proyecto de ley no cumple con dichos requisitos, el Consejo de Administración Legislativa, está facultado para no calificar el proyecto de ley y por tanto no admitirlo a trámite.

2.5.- La competencia de calificación de los proyectos de ley por parte del Consejo de Administración Legislativa como parte del trámite de aprobación de las leyes, ha sido inclusive recogida por la Corte Constitucional en la Sentencia N.° 001-12-SIN-CC, CASO N.° 0067-11-IN de 06 de marzo del 2012:

El artículo 137 de la Carta Fundamental establece que todo proyecto de ley deberá ser sometido a dos debates, dentro de los plazos que establezca la ley respectiva, que para el caso concreto es la Ley Orgánica de la Función Legislativa. Dicho proyecto será distribuido a los miembros de la Asamblea y es el Consejo de Administración Legislativa (CAL) el que, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley señalada es el órgano encargado de calificar los proyectos de ley y establecer la prioridad para su tratamiento y la comisión especializada que deberá tramitar el mismo. La mencionada Ley Orgánica de la Función Legislativa establece en sus artículos 58 al 62 cuál es el procedimiento que debe observar y cumplir la comisión especializada y el Pleno para la aprobación en primer y segundo debate de las leyes (…). (la negrilla y el subrayado me pertenecen).

2.6.- ¿Cuál es la consecuencia de la no calificación de un proyecto de ley?  Tal como establece el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa:

será devuelto, sin perjuicio de que pueda ser presentado nuevamente, subsanadas las razones que motivaron su no calificación. La resolución de no calificación incluirá la-debida motivación, enunciando las normas o principios jurídicos en que se fundamenta y será notificada a la o el proponente o proponentes en el plazo máximo de cinco días” (la negrilla y subrayado me pertenecen).

3.- Trámite de los proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica.

3.1.- En este apartado es preciso señalar, que las reformas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa, publicadas en el Registro Oficial, el 10 de noviembre de 2020, y que entraron en vigencia en el ámbito legislativo el 14 de mayo de este año, definieron en el artículo 56, el contenido de los proyectos de ley calificados de urgente en materia económica:

Los proyectos de ley calificados por la Presidenta o el Presidente de la República como urgentes en materia económica se referirán a aspectos sustantivos de la política económica, cuyo trámite expedito es necesario para garantizar el equilibrio de las finanzas públicas o para enfrentar una situación económica adversa. El Consejo de Administración Legislativa no calificará proyectos de ley que reformen diversas leyes que no se refieran a una sola materia (La negrilla y subrayado me pertenece).

3.2.- Tal como señala el artículo 140 de la Constitución, los proyectos de ley calificados de urgencia en materia económica, deben ser aprobados, modificados o negados “dentro de un plazo máximo de treinta días a partir de su recepción”.

Sin embargo, tal como establece el propio artículo 140, “el trámite para su presentación, discusión y aprobación es el ordinario”

Esto supone que todas las fases del trámite ordinario de un proyecto de ley calificado de urgente en materia económica se deben cumplir en el plazo máximo de treinta días. 

3.3.- ¿Cuáles son estas fases?

La primera de ellas, ya ha sido objeto de análisis, esto es, la calificación del proyecto.

La segunda es el debate.  Los proyectos de ley, tal como señala el artículo 137 de la Constitución, deben ser sometidos a dos debates.

Para el efecto, tal como señala la norma invocada, se debe remitir el proyecto de ley, a una de las comisiones especializadas, la que de conformidad con el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa debe emitir su informe de primer debate, dentro del plazo máximo de diez días, contado a partir de la fecha de inicio de su tratamiento.

Una vez aprobado este informe por parte de la Comisión Especializada, se debe presentar a la Presidenta/e de la Asamblea Nacional, para que lo incluya como parte del orden del día de una sesión del Pleno.  En esta sesión se desarrollará el primer debate del proyecto de ley.  

Concluido el debate, la comisión especializada deberá elaborar el informe de segundo debate del proyecto de ley.  Este informe debe ser presentado, transcurrido el plazo de cuatro días, contado desde el cierre de la sesión del Pleno. Una vez presentado el informe de segundo debate a la Presidenta/e de la Asamblea Nacional, debe ser incluido como parte del orden del día de una sesión del Pleno.   En esta sesión se desarrollará el segundo debate del proyecto de ley en el que se aprobará o archivará el mismo; sin perjuicio de que, en caso de presentarse observaciones durante el debate, deba regresar a la Comisión Especializada, para recoger las mismas y presentar al Pleno un nuevo texto para su votación.

Para fines de aprobación o de archivo del proyecto de ley, se debe obtener la mayoría absoluta de votos, es decir, al menos 70 votos.  

En caso de aprobarse un proyecto de ley, se lo deberá remitir al Presidente de la República para su sanción u objeción.

4.- ¿Cuándo entran en vigencia las leyes calificadas de urgente en materia económica por el ministerio de la ley?

El artículo 140 de la Constitución manda:

Cuando en el plazo señalado la Asamblea no apruebe, modifique o niegue el proyecto calificado de urgente en materia económica, la Presidenta o Presidente de la República lo promulgará como decreto-ley y ordenará su publicación en el Registro Oficial. La Asamblea Nacional podrá en cualquier tiempo modificarla o derogarla, con sujeción al trámite ordinario previsto en la Constitución.

Respecto del proyecto de ley calificado de urgencia en materia económica, el artículo 140 de la Constitución establece un plazo máximo de treinta días desde su presentación, para que el Pleno de la Asamblea Nacional lo apruebe, modifique o niegue.

En el primer caso, durante el segundo debate ante el Pleno de la Asamblea Nacional, se puede mocionar la aprobación  del texto del proyecto de ley, tal como ha sido remitido por la Función Ejecutiva.

En el segundo caso, la comisión especializada a la que le corresponde el trámite en primer y segundo debate del proyecto de ley, como resultado de las observaciones presentadas por los Asambleístas y la ciudadanía, puede modificar el texto original y poner en consideración del Pleno de la Asamblea Nacional, el texto modificado.

Si durante el segundo debate se presentan observaciones, el ponente del proyecto de ley, que de conformidad con el artículo 130 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, es el presidente de la comisión o quién delegue, puede solicitar a la Presidenta de la Asamblea Nacional suspenda el tratamiento del punto del orden del día para que se reuna la comisión, analice las observaciones presentadas y presente un nuevo texto para aprobación del Pleno, en el plazo máximo de 48 horas.  Si la comisión no aprueba el nuevo texto o si el nuevo texto no es aprobado en el Pleno de la Asamblea Nacional, el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa determina que el ponente del proyecto de ley, puede presentar una nueva moción de texto final de votación  para aprobación del Pleno.

De igual forma, de conformidad con el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, si se niega el informe de mayoría, se podrá conocer los informes de minoría.

Si la moción para conocer los informes de minoría que de conformidad con el artículo 61 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa requiere el voto de la mayoría simple, es aprobada, el Pleno de la Asamblea Nacional podrá decidir la votación del o los informes de minoría.

La tercera opción, es presentar una moción de archivo del proyecto de ley original, presentado por la Función Ejecutiva.

Si las mociones de aprobación del proyecto original, de aprobación del proyecto modificado por la comisión o de archivo, no alcanzan la mayoría absoluta de votos, el proyecto de ley entrará en vigencia por el ministerio de la ley y el Presidente de la República, lo puede promulgar como decreto-ley y ordenar su publicación en el Registro Oficial. 

Una vez que entra en vigencia la ley económica urgente, tal como señala el propio artículo 140 de la Constitución, puede ser modificada o derogada en cualquier tiempo, con sujeción al trámite ordinario previsto en la Constitución.

¹ “Art. 226 Constitución.- Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. (…)”