Activos Digitales en Ecuador: Desafíos Regulatorios

I. Resumen

El presente artículo analiza las tensiones que surgen entre la creciente utilización global de activos digitales y los desafíos regulatorios que enfrenta el Ecuador dentro de un sistema financiero marcado por una regulación estricta y por el régimen de dolarización, para lo cual se ha empleado un enfoque cualitativo basado en el contenido de las disposiciones que constan en el ordenamiento jurídico ecuatoriano y estándares internacionales relacionados con el tema abordado.

II. El régimen monetario ecuatoriano y la reserva estatal

La crisis financiera de finales de los años noventa y la posterior adopción de la dolarización marcaron un punto de inflexión en la regulación financiera ecuatoriana. El colapso del sistema bancario en 1999 y la pérdida de confianza en las instituciones financieras generaron la necesidad de fortalecer los mecanismos de regulación y supervisión del sistema. En ese contexto, la adopción del dólar estadounidense como moneda oficial implicó una reorganización del marco institucional orientado a preservar la estabilidad financiera y proteger los depósitos.

A partir de ese concepto, la Constitución de 2008 estableció un modelo centralizado, asignando a la Función Ejecutiva exclusivamente la formulación de políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera. Este diseño responde a la lógica de que la conducción de estas políticas corresponde al Estado como parte de la organización del sistema económico, así también la Constitución establece que las actividades financieras requieren autorización estatal para su funcionamiento dentro del sistema regulado por las autoridades competentes. (Constitución de la República del Ecuador, 2008, arts. 303, 308 y 309).

El Código Orgánico Monetario y Financiero aterriza los preceptos constitucionales y dispone que las transacciones financieras en el país se expresan en dólares y reconoce a esta moneda como medio de pago de curso legal en el territorio nacional. Además define a las actividades financieras como “las operaciones y servicios que están vinculados con flujos o riesgos financieros y que se realizan de forma habitual”, y prohíbe la captación de recursos del público y la intermediación financiera a personas que se encuentren por fuera del sistema financiero. (Código Orgánico Monetario y Financiero, 2014, arts. 94, 98, 143 y 254).

El Código Orgánico Integral Penal sanciona la captación ilegal de dinero, reforzando la prohibición de realizar intermediación financiera sin autorización (Código Orgánico Integral Penal, 2014, art. 323).

En esta misma línea institucional, el Banco Central del Ecuador ha señalado que los criptoactivos no constituyen moneda de curso legal ni un medio de pago autorizado en el país (Banco Central del Ecuador, 2024).

En consecuencia, estas disposiciones permiten comprender el debate sobre los activos digitales en el país, pues la legislación ecuatoriana no permite el desarrollo de actividades financieras sin autorización expresa del órgano regulador.La aparición de nuevos instrumentos digitales de transferencia de valor plantea así el desafío de analizar cómo estas actividades pueden encajar dentro del marco jurídico vigente.

III. Naturaleza jurídica de los activos digitales

Para analizar la naturaleza jurídica de los activos digitales es necesario partir de sus definiciones, pues estos no nacen de una autoridad emisora ni cumplen las funciones clásicas del dinero. En la literatura especializada y en los documentos de organismos internacionales estos instrumentos también son denominados activos virtuales, criptoactivos o criptomonedas, aunque en el presente artículo se utilizará el término “activos digitales” como categoría general.

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) en su guía sobre activos virtuales señala que son una representación virtual de valor que puede ser transferida o negociada electrónicamente con el propósito de realizar pagos o inversiones (Financial Action Task Force [FATF], 2023).

En esta misma línea el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha definido a los criptoactivos como representaciones de valor emitidas por actores privados y sustentadas en mecanismos criptográficos (International Monetary Fund, 2023).

Como se puede observar, estas definiciones no exigen que el activo tenga una condición jurídica de moneda, sino más bien se trata de representaciones de valor que pueden ser emitidas por actores privados y utilizadas en determinadas transacciones económicas.

Si bien en la legislación ecuatoriana no existe una definición de activo digital o sus símiles como activo virtual o criptomoneda, el Código Civil define a los bienes incorporales como derechos y no en cosas corporales; por lo que los activos digitales podrían considerarse como bienes muebles incorporales susceptibles de apropiación y transmisión así no tengan una figura jurídica de moneda de curso legal. (Código Civil, 2005, art. 583).

A ello se suma que el ordenamiento jurídico ecuatoriano se reconoce la validez de las relaciones jurídicas a través de medios electrónicos y que los mensajes de datos pueden producir efectos jurídicos y tener valor probatorio. (Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos, 2002, art. 45).

IV. Activos digitales y prevención de lavado de activos

La expansión del uso de activos digitales ha llamado la atención de los organismos de prevención de lavado de activos. El GAFI ha señalado que las jurisdicciones que no cuenten con una regulación efectiva de los proveedores de servicios de activos virtuales pueden convertirse en lugares atractivos para actores ilícitos que buscan aprovechar vacíos en los mecanismos de supervisión lo que puede generar brechas importantes en el sistema global de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo (Financial Action Task Force [FATF], 2025).

En el ámbito regional, el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica, del cual Ecuador es Estado miembro, ha recogido estos estándares y ha señalado que: “Los proveedores de servicios de activos virtuales deben estar sujetos a regulación, supervisión o monitoreo para asegurar el cumplimiento de las medidas de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo.” (Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica [GAFILAT], 2021).

El Basel AML Index, que evalúa el nivel de exposición de los países al lavado de activos y financiamiento del terrorismo, advierte que los vacíos regulatorios pueden facilitar el uso de instrumentos financieros y tecnológicos para transferir valor fuera de los sistemas financieros supervisados (Basel Institute on Governance, 2024).

En Ecuador, la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE), mediante Resolución UAFE-DG-2022-0131 incorporó a los proveedores de servicios de activos virtuales dentro de los sujetos obligados a reportar operaciones en sistema de prevención de lavado de activos, sin embargo, la resolución no define qué debe entenderse por activos virtuales ni quiénes serían los sujetos que realizan esta actividad.

Los organismos internacionales promueven la creación de marcos regulatorios para supervisar las actividades relacionadas con activos virtuales, sin embargo, en Ecuador, aunque el Estado reconoce que estas actividades existen, todavía no hay una regulación que permita ejercer un control, lo que representa un riesgo para la integridad del sistema financiero.

V. Impacto económico en una economía dolarizada

El fenómeno de los activos digitales en el Ecuador, particularmente el boom de las denominadas stablecoins, plantea un desafío estructural para el esquema de dolarización vigente. Estos instrumentos están diseñados para mantener un valor estable respecto de una moneda y permiten movilizar dólares de forma rápida dentro de entornos digitales sin intermediación de la banca tradicional.

Entre las más conocidas a nivel global se encuentran USDT (Tether) y USDC (USD Coin), ubicadas en plataformas ubicadas fuera del país. Aunque no existen estadísticas oficiales que permitan conocer cuantas operaciones se realizan en Ecuador ni su volumen, en la práctica se presume que su uso se ha extendido en los últimos años.

En un país dolarizado esta actividad afecta directamente a la disponibilidad de dólares dentro de la economía del país, pues cuando las transacciones se realizan en entornos digitales extranjerospueden generar salidas de liquidez que escapan al control del Estado y desarrollarse al margen de los sistemas financieros y tributarios nacionales.

VI. Desafíos regulatorios

El uso de activos digitales ya está presente en el contexto ecuatoriano, aun cuando el ordenamiento jurídico nacional no haya incorporado todavía una regulación específica sobre esta materia. En este escenario, la discusión no debería centrarse en si estos instrumentos deben permitirse o prohibirse, sino en cómo abordarlos desde los objetivos fundamentales del sistema financiero contemporáneo: la protección de los usuarios y la prevención del lavado de activos.

En varias jurisdicciones ya se han desarrollado marcos regulatorios específicos para enfrentar estos desafíos, en la Unión Europea, por ejemplo, el Reglamento Markets in Crypto-Assets (MiCA) establece reglas para la emisión de criptoactivos y para la prestación de servicios relacionados con estos instrumentos, incorporando obligaciones de transparencia, supervisión y protección para los usuarios (European Parliament & Council, 2023); de su lado, en Estados Unidos, distintas autoridades financieras han venido desarrollando criterios regulatorios y mecanismos de supervisión frente al crecimiento de estas actividades dentro del sistema financiero (Financial Stability Oversight Council, 2023).

En el caso ecuatoriano, el desafío regulatorio consiste en reconocer que estas actividades ya existen; en establecer reglas que permitan identificar a los actores que operan en este mercado; en incorporar mecanismos de supervisión; y, en fortalecer las medidas de prevención de lavado de activos; en resumen, adaptar el ordenamiento jurídico a estas nuevas formas de circulación de valor sin poner en riesgo la estabilidad del régimen dolarizado.

Referencias

Banco Central del Ecuador. (2024). Los criptoactivos no son una moneda de curso legal ni un medio de pago autorizado en Ecuador. https://www.bce.fin.ec/los-criptoactivos-no-son-una-moneda-de-curso-legal-ni-un-medio-de-pago-autorizado-en-ecuador/

Basel Institute on Governance. (2024). Basel AML Index 2024: 13th Public Edition. https://baselgovernance.org/sites/default/files/2024-11/2024%20Basel%20AML%20Index%20report.pdf

European Parliament and Council of the European Union. (2023). Regulation (EU) 2023/1114 of 31 May 2023 on markets in crypto-assets (MiCA). EUR-Lex. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/1114/oj/eng Versión PDF: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A32023R1114

Financial Action Task Force. (2021, actualizado y vigente para consulta en 2023). Updated Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers. https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Guidance-rba-virtual-assets-2021.html.  PDF: https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/guidance/RBA-VA-VASPs.pdf

Financial Action Task Force. (2025, 26 de junio). Virtual Assets: Targeted Update on Implementation of the FATF Standards on VAs and VASPs. https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/targeted-update-virtual-assets-vasps-2025.html
PDF: https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/recommendations/2025-Targeted-Upate-VA-VASPs.pdf.coredownload.pdf

Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica. (2023). Guía para la Regulación ALA/CFT de Activos Virtuales y Proveedores de Servicios de Activos Virtuales en la Región del GAFILAT. Biblioteca GAFILAT. https://biblioteca.gafilat.org/wp-content/uploads/2024/04/Guia-para-la-regulacion-ALACFT-AV-PSAV.pdf

Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica. (2021). Guía actualizada para un enfoque basado en el riesgo: activos virtuales y proveedores de servicios de activos virtuales. Biblioteca GAFILAT. https://biblioteca.gafilat.org/wp-content/uploads/2024/04/GUI%CC%81A-ACTUALIZADA-PARA-UN-ENFOQUE-BASADO-EN-EL-RIESGO-AV-PSAV.pdf

International Monetary Fund. (2023, abril). Global Financial Stability Report, April 2023. https://www.imf.org/-/media/files/publications/gfsr/2023/april/english/text.pdf

International Monetary Fund. (2023). The Crypto Ecosystem and Financial Stability Challenges for Emerging Markets and Advanced Economies (capítulo disponible en IMF eLibrary). https://www.elibrary.imf.org/downloadpdf/display/book/9781513595603/ch002.pdf

República del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial.

República del Ecuador. (2005). Código Civil. Registro Oficial.

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Unidad de Análisis Financiero y Económico. (2022). Resolución UAFE-DG-2022-0131. UAFE.