Crisis carcelaria en Ecuador: Retos para un sistema que agoniza

LA SITUACIÓN 

El  problema  con  las  cárceles  no  es  reciente,  se  viene  arrastrando  desde  que  se instauró  como pena  principal  en  la mayoría  de  los  sistemas  legales (González  & Armijos, 2021). La forma en la que se gestiona esta institución ha sido cuestionada constantemente  por  los  efectos  negativos  que  se  producen  sobre  las  personas  que están en su interior. 

Ecuador  no  ha  sido  un  país  ajeno  a  esta  discusión,  nuestra  historia  penitenciaria está  marcada  por  vulneraciones de  derechos  y  condiciones  deplorables  que  han venido en detrimento con el pasar de los años¹. Desde 2010, la población dentro de las prisiones ha aumentado de manera progresiva; y, se conoce que la mayoría son personas jóvenes y adultas, entre los 18 -39 años, caracterizadas por encontrarse en una situación económica compleja y dificultades para acceder a educación (Álvarez, 2022).

El aumento de la población carcelaria representa el 469,29% durante los últimos 20 años. Los centros de privación de libertad cuentan con una capacidad de albergar hasta 30.000 personas y, según datos de la Secretaría de Derechos Humanos, existe un total de 40.108 personas en prisión². lo que genera un hacinamiento aproximado del 29-30%. Este problema es grave porque se relaciona con otros, por ejemplo: ocasiona que los servicios y recursos sean insuficientes, que los beneficios sean obstaculizados, que la convivencia sea menos satisfactoria, y que existan mayores probabilidades de que se den incidentes violentos (García 2012). 

En nuestro caso, todos los problemas antes descritos son una realidad. Solamente durante el 2021 tuvieron lugar 8 eventos violentos, en los que fallecieron aproximadamente 316 personas privadas de libertad. La mayoría eran jóvenes que se encontraban en prisión preventiva, incluyendo personas que ya contaban con la boleta de excarcelación. El nivel de violencia fue tan alto en los enventos que la identificación de las víctimas fue sumamente compleja, dado que existian casos de incineración y desmembramiento corporal³.

Las personas privadas de libertad son tratadas como objeto, deshumanizándolas y haciéndoles creer que no merecen la misma dignidad que recibe el resto. Además, si se añade la narrativa simplista que ha mantenido el gobierno para apuntar a las causas del problema, es evidente que el resultado se refleje en la reacción social agresiva ante lo que ocurre en las prisiones. Esto hace que los ciudadanos vean a las personas en prisión como “otros"⁴, porque ellos no son parte de estas bandas, ni tienen estos valores, dejando a un lado que se trata de personas que siguen formando parte de la sociedad (Montaño, 2021). 

Los principales factores que profundizan la crisis penitenciaria son: debilitamiento institucional; aumento de penas y del catálogo de delitos que privilegian el encarcelamiento; errónea política contra las drogas; uso excesivo de prisión preventiva; burocratización de procedimientos internos; y, condiciones de detención deplorables  (CIDH 2022). Sobre todo, la ausencia de una verdadera política criminal que aborde el fondo de la problemática, otorgando a la estructura social desigual en la que vivimos la atención que merece, asumiendo los roles que corresponden y la responsabilidad de equiparar la situación y no peremnizar el castigo a los grupos menos favorecidos.

La CIDH se ha pronunciado en varias ocasiones respecto al incumplimiento, por parte del Estado ecuatoriano, en garantizar condiciones de vida digna dentro de las prisiones (García, 2010). Este ambiente físico se erige como una forma de violencia con lo que prisión, en nuestra realidad, se convierte en una institución netamente despersonalizadora, desocializadora y estigmatizadora⁵.

Lo ejecutado

En 2007 se tomaron algunas medidas para afrontar lo que ocurría en las prisiones del país: se creó la Defensa Pública y se hizo el levantamiento del censo penitenciario en el 2008, lo que permitió evidenciar que varios reclusos no tenían sentencia. En ese mismo año, se dispuso un indulto general para micro traficantes, permitiendo que aproximadamente 2000 personas salgan en libertad; y, en el 2009 se realizó una reforma legal que permitió la adopción de medidas alternativas al encarcelamiento (Álvarez, 2022). Algo importante que se debe mencionar es que, entre estos años, la población carcelaria descendió hasta llegar a su mínimo histórico en 2009⁶.

Lamentablemente, esto no duraría mucho tiempo. A partir del 2010, se empezó a promover y aprobar reformas legales que estaban orientadas a aumentar el encarcelamiento, como, por ejemplo, flexibilizando los requisitos para dictar prisión preventiva  (Álvarez, 2022). Posteriormente, tuvieron lugar un cúmulo de decisiones que cambiaron el rumbo de la política criminal a uno marcado por el punitivismo puro y duro. En el 2013 se arrancó con la construcción de cárceles masivas⁷ y en 2014 se promulgó el Código Orgánico Integral Penal, en el que se aumentaron los tiempos de condena de varios delitos, se crearon nuevos tipos penales y el margen de aplicación del catálogo de alternativas a prisión fue mermado, dando como resultado que la población aumente rápidamente. Esto marcó el inicio de una política masiva de encarcelamiento y endurecimiento de penas⁸.

En lugar de priorizar una verdadera rehabilitación social a través de programas integrales, se priorizó la construcción de cárceles, como si eso fuese la solución a los altos índices de hacinamiento (Montaño, 2021). Sin embargo, esta política resultó insuficiente, siendo el uso excesivo de prisión como medida preventiva y sanción, el detonante principal de su ruptura⁹. De esta manera, las autoridades centraron el foco del problema carcelario apuntando a que la crisis del sistema penitenciario se genera por el hecho de que la sanción penal no ha sido lo suficientemente severa¹⁰.

Desde 2017 tuvo lugar una política nacional marcada por reducir el gasto público, generando recortes en distintos ámbitos. El sistema penitenciario pasó de contar con 163 millones en 2017, a tener 90 millones en 2020 (Álvarez, 2022); y, en 2021 tuvieron lugar las masacres carcelarias, ante las que el gobierno adoptó un discurso que responsabiliza directamente a las bandas por la violencia carcelaria, desconociendo la falta de control, las condiciones inhumanas y la responsabilidad del Estado sobre la situación.

Entre las decisiones adoptadas ante los amotinamientos y las masacres, se acordó, junto al MSP y el IESS, delegar trabajadores sociales y psicólogos para ayudar a familiares de las víctimas, traslado y reubicación de personas privadas de libertad a otros centros; y, la investigación profunda de los hechos violentos por parte de Fiscalía  (Observatorio CPE, 2021). Cuestión que, a día de hoy, tampoco ha sido cumplida en su totalidad.

En noviembre de 2021, y considerando los episodios de violencia ocurridos en el Sistema de Rehabilitación Social ecuatoriano, el gobierno anunció la emisión de decretos para la concesión de indultos presidenciales, materializándolo en los Decretos Ejecutivos No. 264 y 265 de 22 de noviembre de 2021. Junto al tercer decreto firmado en febrero de 2022, se espera que varias personas privadas de libertad sean beneficiadas; sin embargo, no existe información respecto a cuántas personas han logrado realmente beneficiarse del indulto y se ha enfatizado en la dificultad de ejecutar los procedimientos correspondientes en razón de la falta de recursos humanos con relación al total de personas que necesitan la asistencia legal¹¹.

El ejecutivo adoptó como instrumentos de intervención la declaratoria de estado de excepción, así como el despliegue e intervención de las fuerzas militares y policiales para reestablecer la paz y la convivencia pacífica (BBC, 2021). Se dice que se logró hacer varias requisas e intervenir en distintos centros; sin embargo, la realidad ha demostrado que esto sigue siendo repetitivo, incluso en los centros que supuestamente ya fueron intervenidos, sin mayores logros respecto a la disminución de la violencia o la corrupción existente para ingresar armas.

En diciembre de 2021, mediante Decreto Ejecutivo Nro. 294, el presidente conformó la “Comisión para el Diálogo Penitenciario y la Pacificación”, con la misión de que esta comisión contribuya al desarrollo de estrategias para erradicar las muertes violentas y la crueldad en los centros de privación de libertad¹²; sin embargo, tampoco existe mayor información respecto a las acciones y actividades de este grupo, el cual tiene como principales objetivos: 1) desarrollar una estrategia en derechos humanos para controlar la problemática en los centros; 2) construir líneas de acción considerando todos los factores externos e internos; 3) analizar los aspectos sociológicos, criminológicos, victimológicos de la crisis; 4) desarrollar memoria histórica y comparativa de centros penitenciarios en tiempo, territorio y fenomenología delictiva; 5) identificar mecanismos de integración para las personas privadas de libertad como gestores de paz; entre otros¹³.

El Consejo de la Judicatura expidió el Plan Integral de Fortalecimiento del Servicio judicial en materia de garantías penitenciarias, buscando descongestionar los servicios de justicia relacionados con este ámbito (Observatorio CPE, 2021); sin embargo, la información que existe sobre el avance de la ejecución del plan también es limitada. En el mismo sentido, se solicitó al Consejo emitir un informe sobre el uso de prisión preventiva en los procesos penales desde 2019, sobre el uso de penas no privativas de libertad y sobre la implementación de juzgados de garantías penitenciarias (Observatorio CPE, 2021); cuestión de la que tampoco existe seguimiento o información respecto a su cumplimiento.

Se ha hablado de mayor inversión en equipamiento de control para agentes del orden y en aumentar el número de miembros del cuerpo policial, además de gestionar nuevas leyes que protejan su accionar (Primicias, 2021). Actualmente, se discute una ley de seguridad en la Asamblea Nacional, con la que se espera suplir estas falencias¹⁴.

Por lo expuesto brevemente, se puede decir que existe un claro reflejo del tinte punitivo que han tenido las medidas tomadas por los distintos gobernantes de turno, aplicando soluciones más simbólicas que técnicas, mediadas por el populismo punitivo. Ninguna de las medidas anunciadas por el gobierno apunta a cambiar las condiciones estructurales de las prisiones. No se ha puesto en marcha efectivamente el plan de indultos que se mencionó, ni se han asignado los recursos necesarios para rehabilitar la infraestructura penitenciaria, lo que ha hecho imposible identificar una política criminal explícita (Álvarez, 2022).

Los retos

Hay varias cosas por hacer, y que no se han hecho aún, para tratar de mejora manera la crisis carcelaria. En este apartado he traído a colación las que, a mi modo de ver, son las alternativas y puntos esenciales de tratamiento para la reestructuración del sistema.

En primer lugar, se podría decir que sí se debe hacer una reforma legal, pero esta debe estar orientada a reforzar el catálogo de medidas y sanciones alternativas a prisión. Además, buscar dar prioridad a soluciones ajenas al derecho penal y reducir los tiempos de condena de varios delitos, mismos que sufrieron aumento sin mayor sustento técnico que lo justifique¹⁵. Se podría dar prioridad a justicia restaurativa y la inclusión de nuevos conceptos, como la justicia terapéutica. Sobre todo, considero que se debe incluir la obligación de presentar un informe social al juzgador antes de dictar sentencia, con la finalidad de que pueda conocer de mejor manera el castigo adecuado a la situación y no solamente castigar por castigar¹⁶.

Se debe acabar con la impunidad, porque esta genera uno de los más grandes males: la sed insaciable de venganza. Al existir impunidad, las personas no tienen certeza de la existencia de una sanción ante su conducta, por lo que, resulta evidente que existirá mayor tendencia a cometer una infracción. Es por esto que urge crear canales efectivos de denuncia, mecanismos de investigación eficaces y una justicia que no contemple retardos injustificados. Mucho cuidado, evitar la impunidad no implica desproporcionalidad para castigar, la severidad no debe confundirse con la certeza del castigo.

Urge capacitar a los miembros del sistema de justicia y del sistema penitenciario. No solo se debe invertir en más agentes de seguridad, ni más jueces o fiscales, sino hacerlo también en su capacidad y conocimiento respecto a los principios rectores del derecho penal y su aplicación¹⁷.  A la par, urge cambiar la forma de evaluar y medir resultados de los agentes del sistema penal, de forma en la que se deje de percibir erróneamente que los índices altos de encarcelación son los que sustentan la evaluación positiva del desempeño.

Se necesita personal humano especializado en el manejo de la gestión penitenciaria y el tratamiento de personas privadas de libertad, mediante una formación integral e interdisciplinaria. Se les tiene que transmitir la importancia de su rol para el correcto funcionamiento del sistema y crear los insumos que generen en los funcionarios penitenciarios un mayor compromiso para alcanzar los objetivos planteados, mediando por una mejora en su situación laboral y estabilidad¹⁸.

Para reducir los índices de corrupción interna, se debe transparentar la gestión penitenciaria mediante auditorías periódicas, rendiciones de cuentas y capacitaciones continuas. En la misma línea, se deben abrir las puertas de los muros de prisión al público en general, para que exista un mayor control informal por parte de terceros (sociedad civil) sobre lo que ocurre en los interiores de las prisiones.

En esta apertura de las prisiones también se deben incluir a los medios, para que estos se encarguen de sensibilizar a la ciudadanía a través de la exposición de la realidad penitenciaria, además de comunicarles a estos medios su responsabilidad al momento de informar, con la finalidad de evitar incurrir en titulares amarillistas y descontextualizados que generen ansias punitivas¹⁹. Esto ayuda a romper esa diferencia que no permite identificarse con estas personas y su situación, creando más empatía.

Se tienen que garantizar urgentemente condiciones dignas de tratamiento, pues las condiciones internas derivan en vulneración de derechos y obstaculizan el proceso de rehabilitación de las personas. Está comprobado que la calidad de vida influye directamente en la rehabilitación y reinserción social de las personas privadas de libertad. Para esto, resulta necesario mejorar el sistema de registro de datos de las personas privadas de libertad²⁰, para garantizar un control eficiente de su situación y lo que les ocurre.

Este sistema de datos debe estar interrelacionado con los de otras instituciones, de forma en la que se permita una atención integral y cooperativa entre las entidades que forman parte del Organismo Directivo del Sistema de Rehabilitación Social²¹. Esto permitirá mejorar el aspecto preventivo y los mecanismos de inteligencia para abordar los problemas existentes. Para todo esto, se debe devolver independencia y autonomía a los órganos rectores del sistema penitenciario, ya que, la excesiva burocratización ha derivado en la obstaculización exagerada del correcto desempeño del mismo.

Es necesario, también, tener una nueva percepción en el abordaje de las bandas de crimen organizado²²; y, reorientar la política contra las drogas, asumiéndola verdaderamente como un problema de salud pública, siendo legítimo, hoy más que nunca, poner en la mesa la discusión sobre la legalización²³.

Por último, resulta prioritario crear una política criminal integral, en la que se tengan presentes todos los factores que inciden con el aumento de violencia y criminalidad, determinando la fuerza de su correlación, de forma en la que sea posible plantear soluciones adecuadas a las necesidades de cada punto de incidencia. Esta política debe ser respetada por las autoridades venideras y evaluada periódicamente con el fin de hacer ajustes que den mayor eficacia. La inestabilidad en el direccionamiento de los planteamientos es otro problema que no permite asumir el problema con la suficiente responsabilidad técnica.

Si bien se puede reforzar la seguridad formal e informal, tomando como partida la criminología ambiental, si no existe una política pública clara en materia de criminalidad, difícilmente se atacarán los verdaderos móviles del problema y solamente seremos testigos del desplazamiento del delito²⁴.

La pobreza y la estructura desigual en la que vivimos tienen mucha relación con lo que ocurre actualmente, situación que es generada por la misma ausencia estatal. Es por esto que urge reconocer la responsabilidad del Estado en no ser suficiente para crear condiciones sociales dignas para todos, orillando a muchas personas al delito como opción de vida. Es por esto que se debe cuestionar la existencia misma de una institución que, en las condiciones en las que se encuentra, solamente produce tortura y no cumple sus fines; sino que, al contrario, logra alcanzar justamente lo que debe evitar: el aislamiento y la neutralización.  

¹ Para referirnos solamente a décadas recientes, un reflejo de la situación pueden ser las diversas ocasiones en las que, distintos gobiernos de turno, han debido declarar emergencia en el Sistema de Rehabilitación Social, en los años 2007, 2010, 2019, 2020 y 2021  (González & Armijos, 2021).

² Al respecto, pueden observarse las cifras contempladas dentro de la Política Pública de Rehabilitación Social (Secretaría de Derechos Humanos 2022). Disponible en: https://www.derechoshumanos.gob.ec/wp-content/uploads/2022/02/18_02.-Politica-Publica-de-Rehabilitacion-Social_vF-.pdf 

³ Al respecto, véase “Amotinamientos en cárceles de Ecuador: 3 claves que explican qué hay detrás de la masacre carcelaria que dejó 79 muertos” (BBC 2021). 

⁴ Al respecto., véase “Outsiders” (Becker, 2008). 

⁵ Según el artículo 52 del COIP, la pena nunca tendrá como fin el aislamiento y la neutralización de las personas como seres sociales; sin embargo, en las condiciones en las que se ejecuta el castigo de prisión, que se ha vuelto un mecanismo de tortura y vulneración sistemática de derechos, es lo único que alcanza hoy en día. 

⁶ En este año, la cifra llegó a ser de 11.517 personas privadas de libertad en todo el país (Álvarez, 2022).

⁷ Se construyeron tres centros regionales que entraron en funcionamiento a partir del 2014, con una capacidad para 12.261 PPL (González & Armijos, 2021).

⁸ Esto concuerda con la tendencia latinoamericana en el período 2000-2016, en la que existió un aumento generalizado de la población penitenciaria (Álvarez, 2022). Al respecto, véase “Tendencias mundiales sobre encarcelamiento” (TIJ, 2020). 

⁹ Distintos estudios se han enfocado al uso de la prisión preventiva y su correlación con problemas estructurales dentro de las cárceles. Al respecto se pueden ver: FLORIAN, A. La prisión preventiva en el Ecuador, Quito: Defensoría Pública, 2018. ISBN 978-9942-9905-2-5; DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Informe temático sobre la prisión preventiva desde la prevención de la tortura y otros malos tratos en el Ecuador, Quito: Defensoría del pueblo, 2018; ZALAMEA, D. Reporte del estado de la prisión preventiva en el Ecuador, Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2016; OEA. Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, Columbia: OEA, 2013. ISBN 978-0-8270-6096-8; entre otros. 

¹⁰ Se toma principalmente como factor preventivo la severidad del castigo, pese a que la discusión académica ha demostrado, con creces, que este elemento no se asocia con efectos positivos ante la reducción de la criminalidad. 

¹¹ Se esperaba que con los indultos se beneficien más de 5000 personas privadas de libertad; sin embargo, para ejemplificar la escasez de recursos humanos para atender las diversas demandas de asistencia legal para beneficiarse con esta figura, la Defensoría Pública únicamente ha logrado 17 indultos carcelarios en dos meses, pese a ser una de las Instituciones que más ha trabajado en esto. Al respecto véase: https://www.primicias.ec/noticias/en-exclusiva/hacinamiento-carcelario-indultos-dos-meses/ 

¹² Véase “Lasso firmó decreto para creación de la Comisión para el diálogo penitenciario”, El Comercio, 16 diciembre de 2021, https://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/lasso-decreto-comisiondialogo-carceles.html 

¹³ Véase el Decreto Ejecutivo No. 296 de 16 de diciembre de 2021.

¹⁴ La Comisión de Soberanía de la Asamblea Nacional indicó en su informe que deberían tomarse 11 medidas: 1) Evacuar a los internos de los pabellones en riesgo y conflicto y trasladar a lugar temporales bajo control del Estado; 2) Elaborar un protocolo de intervención en casos de crisis y masacres; 3) Disponer el inmediato indulto a favor de internos de grupos de atención prioritaria y de procesados por delitos de menor reproche social; 4) separar bajo criterios de peligrosidad, las que no tienen sentencia deben ser ubicadas en áreas específicas; 5) Transparentar la información de los internos asesinados, situación jurídica y procesal; 6) Recomendar al presidente separar el Ministerio del Interior del Ministerio de Gobierno; 7) Asignar presupuesto para afrontar la crisis; 8) Establecer un mando unificado que actúe ante la crisis; 9) Implementar capacitación y asistencia psicológica al personal penitenciario; 10) Solicitar investigar con celeridad las masacres carcelarias; y, 11) Formar una subcomisión de seguimiento de las medidas (Primicias, 2021). 

¹⁵ Al respecto, véase “Incongruencias de un sistema rehabilitador: severidad, cifras, limitantes y alternativas (Punín, 2021). 

¹⁶ El castigo tiene finalidades. Según nuestra legislación (art. 52 COIP) debe desarrollar los derechos y capacidades de la persona condenada. El informe social permitiría al juzgador conocer la realidad de la persona que está condenando, clarificándole los motivos de la conducta criminal y sus necesidades, ante lo que podrá imponer una pena más adecuada en miras a su proceso de rehabilitación y posterior reinserción social. Esto se da, por ejemplo, en España, en donde los índices de reincidencia han ido a menos con el paso del tiempo.

¹⁷ La incorrecta aplicación de la ley penal es un problema que repercute directamente sobre el sistema carcelario. El uso indebido de figuras que aumentan el encarcelamiento, como la prisión preventiva, produce sobrepoblación carcelaria. Además, no respetar los principios de mínima intervención penal y oportunidad, también influyen negativamente sobre la situación en prisiones. No todo lo que ocurre debe ser resuelto con el derecho penal o con el castigo de prisión, y eso es algo que deben tener presente todos los miembros del sistema de justicia. 

¹⁸ La situación laboral de guías y personal penitenciario es precaria. Tienen un salario bajo, condiciones laborales complejas y son presas fáciles de la corrupción. Si el personal penitenciario no comprende su rol dentro de la ejecución eficiente del sistema y los objetivos que se esperan conseguir, estos difícilmente podrán ser alcanzados. Al respecto véase “La reforma penitenciaria será con los funcionarios o no será” (Güerri, 2019)

¹⁹ Al respecto, puede verse “Populismo punitivo y cómo resistirlo” (Larrauri, 2006).  

²⁰ Al respecto, puede verse “Percepción de la calidad de vida en prisión. La importancia de una buena organización y un trato digno” (Rodríguez, Larrauri, & Güerri, 2018).

²¹ El erróneo manejo de datos imposibilita identificar todos los factores que producen el problema, la fuerza con la que se correlacionan; o, el planteamiento de soluciones eficaces. Sin un correcto manejo de datos, será imposible ejecutar algo que ataque al fondo de la problemática.

²² Existen diversas recomendaciones y estudios que abordan la problemática existente contra la delincuencia organizada y podrían servir para definir lineamientos de acción claros y eficientes. Al respecto, pueden verse: 1) Informe sobre el plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada del Parlamento Europeo; 2) Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada, adoptado por el Consejo Español el 20 de abril de 1997; 3) Convención contra la Delincuencia organizada Transnacional de las Naciones Unidas; y, los documentos relacionados con las reuniones de expertos en materia de delincuencia organizada transnacional, coordinados por la Organización de Estados Americanos; entre otros. 

²³ Se podrían utilizar ejemplos regionales y mundiales sobre el abordaje de la problemática relacionada con drogas, como son el caso uruguayo y español, junto al acatamiento de las recomendaciones realizadas por Organismos Internacionales. Por ejemplo, podrían observarse los distintos Informes Mundiales sobre Drogas, realizados por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Sobre todo, aquellos correspondientes a los años 2019, 2020 y 2021. Estos pueden encontrarse en el siguiente enlace: https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/wdr2021.html.

²⁴ Este problema criminológico tiene relación con la oportunidad delictiva y la prevención situacional, dado que, al buscar un mecanismo de prevención, dirigido a reducir o eliminar la oportunidad efectiva para que el delincuente realice la ofensa, puede presentarse el desplazamiento. Este último consiste en que puede darse el caso de que, al reducirse las oportunidades delictivas en un lugar o a un tipo de delitos, también la atención de los delincuentes se dirija hacia otros lugares o tipos de delitos (Serrano Maíllo, Teoría criminológica: la explicación del delito en la sociedad contemporánea, 2017). 

Bibliografía

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