Sobre el (inconstitucional) carácter orgánico del Código

La expedición del Código Tributario ecuatoriano en 1975 fue uno de los grandes hitos del derecho tributario local. Este Código reemplazó al Código Fiscal vigente desde 1963¹. Es el primer cuerpo normativo en el Ecuador que versa exclusivamente sobre materia tributaria en lo relativo al derecho tributario sustantivo, a los procedimientos tributarios, al proceso contencioso tributario y al ilícito tributario. Con anterioridad a su expedición, el código que regulaba la materia –el Código Fiscal–, normaba también asuntos fiscales ajenos a lo concretamente tributario. En el año 2005, el Código Tributario fue objeto de una importante codificación² con el objeto de adecuarse a la realidad económica y social de la época³, así como ajustarse a la Constitución vigente desde 1998.

En 2007, la Asamblea Constituyente⁴ expidió la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador (en adelante, “LRET”)⁵, a través de la cual se introdujeron una serie de reformas al Código Tributario. Entre las reformas más relevantes se encuentra aquella contenida en su disposición final segunda, que dispuso que “el Código Tributario tendrá categoría de Ley Orgánica y sus disposiciones prevalecerán sobre cualquier cuerpo de Ley que tenga categoría de General, anterior o posterior, que se le oponga”⁶. Cabe acotar que la LRET, a través de su artículo 153, también dotó del carácter de orgánica a la Ley de Régimen Tributario Interno (en adelante, “LRTI”)⁷.

Uno de los considerados de la LRET menciona que “se vuelve imperioso dotarle al Estado de un cuerpo normativo fuerte, que permita la implementación efectiva de sus planes para la obtención y utilización de recursos públicos, a través de una Ley de Carácter Orgánico, que prevalezca sobre otras leyes y que brinde estabilidad y seguridad jurídica tanto al Fisco como a los contribuyentes”⁸. Por ende, se presume que el legislador constituyente consideró necesario otorgar a las leyes tributarias de mayor relevancia –el Código Tributario y la LRTI – el carácter de orgánicas, con las finalidades específicas y expresas de que (i) estas prevalezcan sobre otras leyes; y, (ii) su contenido sea estable. Esto último tomando en cuenta que, bajo el esquema constitucional entonces vigente, la expedición, reforma, derogación e interpretación de las leyes orgánicas requería mayoría absoluta, a diferencia de la mayoría simple requerida para las leyes ordinarias.

El ordenamiento jurídico ecuatoriano no prevé la posibilidad de declarar normas como orgánicas. Estas ostentan dicho carácter por sus características materiales y formales. Las características materiales de las leyes orgánicas guardan relación con su contenido. Las leyes orgánicas son aquellas “que sirven para precisar y completar las disposiciones constitucionales”⁹, por lo que regulan materias que la Constitución ha reservado para este tipo de leyes¹⁰. Por su parte, las características formales tienen que ver con su procedimiento de aprobación. En atención a la relevancia de las materias que las leyes orgánicas regulan, se ha considerado oportuno establecer un procedimiento más riguroso para su formación. En el Ecuador esta rigurosidad está dada por el requisito constitucional de contar con mayoría absoluta para su aprobación; aunque, en la práctica, este ya no es un elemento diferenciador entre leyes orgánicas y ordinarias, en vista de que la Ley Orgánica de la Función Legislativa, vigente desde 2009, determinó que las leyes ordinarias también se aprobarán con la mayoría absoluta¹¹.

Es así que la declaratoria del Código Tributario como orgánico es de dudosa constitucionalidad. Como se mencionó, la Constitución ecuatoriana no prevé un procedimiento de declaratoria de leyes orgánicas. Además, en el ordenamiento jurídico vigente al momento de la expedición del Código Tributario, todavía existía una diferencia entre el trámite constitucional necesario para aprobar una ley orgánica y el que debía seguirse para aprobar una ley ordinaria. Si el Código Tributario no fue aprobado siguiendo el procedimiento de una ley orgánica, resulta inconstitucional que ostente este rango. 

También es discutible que los asuntos regulados por el Código Tributario versen sobre materias con reserva de ley orgánica. La materia tributaria no se encuentra dentro de las materias reservadas a leyes orgánicas. Evidentemente, esto no impide que ciertas disposiciones de carácter tributario puedan, a su vez, versar sobre cuestiones con reserva de ley orgánica. No obstante, la existencia de dichas disposiciones no deriva en que la totalidad del Código Tributario ostente el carácter de orgánico. Es así que, desde una perspectiva material, también resulta inconstitucional que el Código Orgánico ostente el rango de ley orgánica. 

A mi criterio, tomando en cuenta que el carácter de orgánico de un cuerpo normativo no está dado por el hecho de que una ley posterior lo declare como tal, y recordando que las leyes pertenecen a dicha categoría exclusivamente si reúnen los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución, es plausible concluir que el Código Tributario no ostenta realmente el carácter de orgánico, a pesar de lo prescrito por la disposición final segunda de la LRET. A diferencia del artículo 153 de la LRET, que incluyó la frase “que tiene la jerarquía de Orgánica”, luego de “[l]as disposiciones de esta Ley” en una de las disposiciones finales de la LRTI; la disposición final segunda de la LRET tiene una verdadera declaratoria con respecto a la categorización normativa del Código Tributario. Sin embargo, a mi juicio, el contenido de esta disposición no podría efecto alguno sobre la categorización normativa del Código Tributario. Si bien declaró que el Código Tributario ostenta el carácter de orgánico, su efecto no puede haber sido constituirlo como tal, por las consideraciones antes expuestas.

No obstante, a pesar de que sostengo que, jurídicamente, la declaratoria contenida en la disposición final segunda no podría tener efecto alguno sobre la categorización normativa del Código Tributario, en la práctica tuvo aquella consecuencia. Desde la expedición de la LRET en el año 2007, al Código Tributario se lo ha considerado orgánico. Esta consideración tiene un impacto importante en la forma en la que actualmente se estructura el ordenamiento jurídico tributario ecuatoriano. Por ejemplo, dado que la Constitución establece que las leyes orgánicas son jerárquicamente superiores a las leyes ordinarias, tras su declaratoria como orgánico, el Código Tributario prevalece por sobre otras normas que, en principio, no tendrían por qué tener un rango inferior cuando se aplica el criterio de jerarquía en la resolución de antinomias. 

En el Ecuador ha existido la práctica de considerar orgánicos a los cuerpos normativos que contienen dicha categorización en su denominación, en lugar de observar si las materias contenidas en estos realmente corresponden a materias con reserva de ley orgánica. Esto ha desnaturalizado por completo la esencia y finalidad de este tipo leyes. La Corte Constitucional, mediante sentencia No. 010-18-SIN-CC, al analizar la constitucionalidad de la declaratoria de orgánica de la LRTI, dejó claro que la categorización de las normas como ordinarias u orgánicas debe realizarse de manera minuciosa, atendiendo a la materia que es estrictamente reservada a las leyes orgánicas. Enfatizó en que esta categorización no puede realizarse sobre la base de interpretaciones subjetivas o excesivas, que den como resultado la declaratoria de orgánico de cualquier cuerpo normativo. 

No obstante, a pesar de haber declarado inconstitucional a la declaratoria de orgánica de la LRTI por no versar esta ley sobre materias con reserva de ley orgánica, la Corte no emitió pronunciamiento alguno acerca de la posibilidad de declarar leyes como orgánicas. De realizarse un control constitucional de la declaratoria del Código Tributario como orgánico, la Corte Constitucional tendría la oportunidad de enfatizar nuevamente en la necesidad de aplicar la reserva de ley orgánica con rigurosidad y, sobre todo, de pronunciarse sobre la posibilidad de declarar leyes como orgánicas.

En ausencia de un procedimiento diferenciado de aprobación de leyes ordinarias y orgánicas, debemos propender a observar su contenido, en lugar de su mera denominación, al momento de determinar si una ley corresponde a una u otra categoría. En la actualidad el único criterio para determinar si nos encontramos frente a una ley orgánica u ordinaria es su contenido, independientemente de que haya sido aprobada con la denominación de orgánica u ordinaria. La declaratoria de normas como orgánicas carece de justificación, sustento constitucional y relevancia práctica, pues las leyes ostentan esta categoría por su naturaleza y contenido, mas no por su procedimiento de aprobación o por disposición de una norma posterior.